Administratīvo aktu un politisku lēmumu nošķiršana

Ievads

Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 47.pants un Eiropas Cilvēktiesību konvencijas 6.  un 13.pants nosaka personas tiesības uz tiesu. Tiesas pieejamība nodrošina cilvēkiem, kuru tiesības ir pārkāptas, efektīvu viņu tiesību īstenošanu un nodarītā kaitējuma atlīdzināšanu neatkarīgi no tiesību rakstura – vai tās ir pilsoniskās, politiskās, ekonomiskās vai sociālās tiesības. Tomēr ne visi individuāli lēmumi ir pakļauti tiesas kontrolei. Praksē ne vienmēr ir viegli izprast, vai administratīvās iestādes lēmums ir politisks vai administratīvs. Tādēļ šī raksta mērķis ir sniegt izpratni par to, kādus kritērijus varētu izmantot, lai secinātu, ka individuālam lēmumam piemīt politiska daba. Analīze veidota, izmantojot galvenokārt juridisko literatūru un tiesu prakses pētījumus, kā arī salīdzinošu metodi, lai salīdzinātu citu valstu regulējumu.

Vispārīgs ieskats

Daudzus lēmumus, kuri būtiski ietekmē personas ikdienu, pieņem valsts pārvaldes iestādes. Lielākā lēmumu daļa ir individuāli administratīvie akti (termins „administratīvais akts” šajā referātā ir izmantots tādā nozīmē, kā tas ir definēts Latvijas Republikas Administratīvā procesa likuma 1.  pantā un Eiropas Padomes rekomendācijā; termins ietver aktus, kas tiek izdoti attiecībā uz vienu vai vairākām konkrētām personām, taču tajā nav iekļauti vispārīgi piemērojami līdzekļi un lēmumi). Efektīva administratīvo aktu pārsūdzēšana, lai aizsargātu personu tiesības un intereses, ir būtisks cilvēktiesību aizsardzības sistēmas elements, tādēļ visiem administratīvajiem aktiem ir jābūt pārsūdzamiem.

Valsts iestādēm bieži tiek piešķirta rīcības brīvība attiecībā uz administratīvo aktu saturu. Tomēr pastāv iespēja pārsūdzēt arī šādu aktu. Eiropas Padomes rezolūcija nosaka, ka tiesa vai cita neatkarīga iestāde var pārbaudīt arī rīcības brīvības īstenošanas ietvaros pieņemto aktu likumību. Fiziskām un juridiskām personām ir jābūt iespējai pārsūdzēt vismaz tos administratīvos aktus, kuri tieši ietekmē šo personu tiesības vai intereses.

Vienlaikus, atzīstot varas dalīšanas principu, ir jāatzīmē, ka tiesas kontrole pār pārvaldi nevar būt absolūta. Ir jautājumi, kurus tiesas atteiksies izskatīt, jo tie pilnībā nodoti lemjošo iestāžu kompetencē. Nacionālā tiesa, tai skaitā konstitucionālās tiesas, bieži pamato šādus ierobežojumus ar varas dalīšanas principu.

Amerikas Savienotajās Valstīs (ASV) „politiska jautājuma” doktrīna, kas attiecas uz šo jautājumu, attīstījusies kopš 19.gadsimta sākuma. Tā nav ne likumdošanas rezultāts, ne arī ASV Konstitūcijas daļa, lai gan tā nāk no Konstitūcijā noteiktā varas dalīšanas principa. Augstākās tiesas priekšsēdētājs Džons Māršals (John Marshall) pirmo reizi izmantoja terminu „politisks jautājums” 1803.gadā, kad tiesa centās uzmanīgi lavierēt starp Vašingtonas karojošām politiķu frakcijām. ASV Augstākā tiesa izveidoja politiskā jautājuma doktrīnu kā plašāka piekritības jēdziena daļu – vai lieta ir piekritīga izskatīšanai tiesā. ASV tiesas konstatējušas politiskus jautājumus, arī saistītus ar personas tiesībām, jomās, kas nebija nodotas tikai un vienīgi Valsts prezidenta kompetencē.

Politisko jautājumu doktrīnas normatīvais pamats attiecas galvenokārt uz jautājumu, vai tiesas un tiesneši var saskaņā ar likumu lūgt augstāku iestādi, nevis citus varas atzarus, atrisināt konkrētu politisku strīdu, un vai tas var izraisīt tiesnešu ierobežotu kapacitāti, tiesas procesa ierobežojumus un vāju demokrātisku uzticību tiesnešiem, kuri izskata politiski strīdīgus jautājumus. Politisku jautājumu doktrīnās tiek pieņemts, ka tiesnešiem trūkst zināšanu par konkrēto sarežģītu un mainīgu politisku situāciju. Tiesnešu zināšanas tiesību jomā katrā ziņā neaptver zināšanas par drošības risku analīzi, starptautiskajām attiecībām, ekonomikas pārvaldību, resursu piešķiršanu vai monetāro politiku.

Tiesu lēmumu pieņemšanas likumība parasti ir problemātiska gadījumos, kad strīda priekšmetu var aprakstīt kā politisku, jo tam nav viegla risinājuma vai „pareizas atbildes”. Ja politika skar domstarpības, tad jomas, kurās domstarpības ir vislielākās, tai skaitā morāles jautājumi un ārpolitika, labprāt tiek atstātas iestādēm, piemēram, likumdevējam, jo tas labāk nekā tiesa atspoguļo sabiedrības vairākuma viedokli. Šādās lietās tiesnesis nezinās labāk par vidējo iedzīvotāju, juristu, politiķi vai akadēmiķi, piemēram, vai aborts ir labi vai slikti, vai kā veicināt ētisku ārpolitiku.

Politisks lēmums Latvijā un citās Eiropas Savienības dalībvalstīs

Lielākajā daļā Eiropas Savienības (ES) dalībvalstu nav pārsūdzami politiski lēmumi, kas ir saistīti ar attiecībām starp valsts iestādēm – iecelšana, parlamenta atlaišana, starptautiskās attiecības utt. Piemēram, Somijā nav pārsūdzama Valsts prezidenta administratīvā rīcība. Apvienotajā Karalistē nav pārsūdzami izpildvaras lēmumi, kas ir saistīti ar augstām amatpersonām vai politiku un kas ir pieņemti noteiktos apstākļos, īstenojot Karaliskās prerogatīvas pilnvaras. Tie ir lēmumi, kas saistīti ar valsts aizsardzību, apbalvojumu piešķiršanu, parlamenta atlaišanu un ministru iecelšanu. Francijā nav pārsūdzami divu veidu akti: valdības akti un iekšējās kārtības līdzekļi. Valdības akti ir politiski akti. No vienas puses, tie ir akti vai nacionālās tiesību normas, kas skar attiecības starp konstitucionālajām valsts iestādēm, no otras puses – starptautiskie tiesību akti, kas skar attiecības starp Franciju un ārvalstīm vai starptautiskajām organizācijām. Iekšējās kārtības līdzekļi skar vadības un iekšējas disciplīnas jautājumus militārajās, labošanas un izglītības iestādēs, un tie ir pārāk maznozīmīgi, lai tiktu iesniegti administratīvā tiesneša pārbaudei. Tomēr tiesneši piekrīt skatīt jautājumus, kas varētu ievērojami ietekmēt aizsargātās tiesības un brīvības vai likumā noteikto situāciju. Francijas Valsts padome (Conseil d’État) arī uzskata, ka Francijas diplomātiskās attiecības neietilpst administratīvo tiesu kompetencē. Zviedrijā noteiktas administratīvās lietas, kuras ir ļoti nozīmīgas no politikas vai finanšu aspekta, izskata valdība kā pirmā un pēdējā instance. Valdība izskatāmajās lietās pieņem lēmumus, kuri parasti nav pārsūdzami. Tomēr īpašos gadījumos iespējams iesniegt pieteikumu par lietas atkalatvēršanu (resningsansökan). Polijā administratīvās tiesas neizskata šādas lietas (politiska rakstura jautājumus): atteikumu virzīt vai iecelt personu amatā valsts pārvaldes iestādē, ja vien šāda virzīšana vai iecelšana nav noteikta likumā, konsulu izsniegtās vīzas.

Pastāv apgalvojumi un pieņēmumi, ka Vācijā tiesā izskatāmas visas lietas. Vācijas kontinentālajā sistēmā politisku jautājumu doktrīna nepastāv. Galvenais Administratīvās piekritības likuma princips garantē, ka visi strīdi, kas izriet no antikonstitucionālām publiskajām tiesībām, ir izskatāmi tiesā. Strīdi starp iedzīvotajiem un valsti vienmēr ir antikonstitucionāli. Tomēr saskaņā ar dažu komentētāju teikto pastāv arī konstitucionāla rakstura strīdi starp valsti un tās pilsoņiem, piemēram, parlamentārā izmeklēšanā konstatētie fakti, imunitātes atcelšana utt.

Saskaņā ar Latvijas Republikas Administratīvā procesa likuma 1.pantu Saeimas, Valsts prezidenta, Ministru kabineta vai pašvaldības domes (padomes) politiski lēmumi (politiski paziņojumi, deklarācijas, aicinājumi un paziņojumi par amatpersonu ievēlēšanu u.tml.) nav administratīvi akti. Kā skaidroja noteikuma autors, politisks lēmums ir administratīvas iestādes lēmums, kas ir izdots publisko tiesību jomā un kas saskaņā ar likumu vai varas dalīšanas principu nav pārsūdzams tiesā.

Augstākā tiesa konstatēja, ka būtiska nozīme administratīvā akta nošķiršanā no politiska lēmuma ir šā lēmuma pieņemšanas procedūras izvērtējumam. Gadījumā, ja lēmums pieņemts, balstoties uz amatpersonu iekšējo pārliecību, un likumā nav izvirzīti nosacījumi, kuriem iestājoties, balsojams vienā vai otrā veidā, lēmums uzskatāms par politisku.

Kā Saeimas individuāla rakstura politiskā lēmuma piemēru, kas nerada šaubas par politisko raksturu, var minēt lēmumu par Ē.Kalnmeiera apstiprināšanu ģenerālprokurora amatā. Par acīmredzamu politisku ministra lēmumu ir atzīstams ārlietu ministra lēmums par ārzemnieka iekļaušanu Latvijas Republikai nevēlamo personu sarakstā (persona non grata). Likumā pastāv skaidra norāde, ka šāds lēmums nav pārsūdzams. Tajā pašā laikā iekšlietu ministra lēmums par ārzemnieka iekļaušanu Latvijas Republikai nevēlamo personu sarakstā, pamatojoties uz likumā noteiktajiem kritērijiem, dažos gadījumos ir pārsūdzams Augstākajā tiesā. Šāda norma tika iekļauta likumā pēc Satversmes tiesas sprieduma, kurā tā atzina Imigrācijas likuma 61.pantā ietverto frāzi „Lēmums, kas pieņemts saskaņā ar šā panta pirmo daļu, nav pārsūdzams” par neatbilstošu Latvijas Republikas Satversmes 92.pantam un spēkā neesošu.

No likuma, kas regulē īpašus jautājumus, ne vienmēr top skaidrs, vai lēmums ir atzīstams par politisku vai administratīvu. Piemēram, saskaņā ar Iekšlietu ministrijas sistēmas iestāžu un Ieslodzījuma vietu pārvaldes amatpersonu ar speciālajām dienesta pakāpēm dienesta gaitas likumu Drošības policijas, Valsts policijas, Valsts robežsardzes, Valsts ugunsdzēsības un glābšanas dienesta un Ieslodzījuma vietu pārvaldes vadītāju amatā uz pieciem gadiem ieceļ ministrs pēc tam, kad attiecīgo kandidatūru apstiprinājis Ministru kabinets. Saskaņā ar administratīvā akta definīciju lēmumi par personas iecelšanu ir politiski lēmumi, jo kandidatūru apstiprina Ministru kabinets. Savukārt tā paša ministra pieņemtais lēmums par šīs amatpersonas atvaļināšanu no amata ir pārsūdzams administratīvajā tiesā. Jāatzīmē, ka likumā nav skaidri norādīta iespēja pārsūdzēt šos lēmumus, tomēr administratīvās tiesas praksē ir vismaz viena šāda lieta, un tiesa nav šaubījusies par tās kompetenci izskatīt šo lēmumu.

Attiecībā uz ierēdņu tiesībām uz piekļuvi tiesai Eiropas Cilvēktiesību tiesa ir atzinusi, ka iesniedzēja ierēdņa statuss var kalpot par pamatu 6.pantā paredzētās aizsardzības nepiemērošanai, pastāvot diviem nosacījumiem. Pirmkārt, valstij nacionālajos tiesību aktos ir skaidri jānorāda, ka konkrēti darbinieki ir izslēdzami no to personu loka, kurām ir tiesības vērsties tiesā. Otrkārt, šai izslēgšanai jābūt pamatotai ar objektīviem iemesliem – valsts interesēm. Pretējā gadījumā pastāv aizsardzības prezumpcija saskaņā ar 6.pantu. Tādējādi minētie lēmumi par amatpersonu atvaļināšanu varētu nebūt pārsūdzami, jo tas varētu būt pamatots ar valsts drošības interesēm.

Būtu jāmin lēmums, kuru Latvijas administratīvās tiesas atzina par politisku lēmumu un kuru vērtēja arī Eiropas Cilvēktiesību tiesa. Šajā lietā iesniedzējs iesniedza pieteikumu Naturalizācijas pārvaldē Latvijas pilsonības iegūšanai naturalizācijas kārtībā un nokārtoja naturalizācijas eksāmenus. Naturalizācijas pārvalde iekļāva viņa vārdu pilsonības kandidātu sarakstā. Saraksts tika pievienots lēmuma projektam par pilsonības piešķiršanu un nosūtīts Ministru kabinetam galīga lēmuma pieņemšanai. Ministru kabinets nolēma svītrot iesniedzēja vārdu no saraksta, tādējādi noraidot viņa naturalizācija pieteikumu. Iesniedzējs uzsāka administratīvu tiesvedību pret Ministru kabinetu. Viņš lūdza administratīvo tiesu „uzlikt Ministru kabinetam pienākumu pieņemt lēmumu par viņa uzņemšanu Latvijas pilsonībā”. Iesniedzējs apgalvoja, ka lēmums par personas uzņemšanu ir administratīvs akts un tas nav atzīstams par politisku lēmumu. Visu instanču administratīvās tiesas secināja, ka Ministru kabineta lēmums par uzņemšanu Latvijas pilsonībā ir „politisks lēmums” un nav izskatāms tiesā. Augstākā tiesa konstatēja, ka saskaņā ar Pilsonības likumu galīgo lēmumu pieņem Ministru kabinets. Ministru kabinets lēmumu pieņēma balsojot. Ministru kabineta loceklim netiek prasīts izpaust pamatojumu attiecīgajam balsojumam, un likums nav devis nekādus norādījumus attiecībā uz Ministru kabineta lēmuma pieņemšanas procesu. Tiesa konstatēja, ka Ministru kabinetam ir piešķirta neierobežota rīcības brīvība piešķirt vai nepiešķirt pilsonību. Šāda neierobežota rīcība liecina par to, ka Ministru kabinets šādā gadījumā neveic valsts pārvaldes, bet gan konstitucionālu funkciju.

Šis lēmums tika kritizēts, apgalvojot, ka administratīvās tiesas ir pielaidīgas pret valsts pārvaldes „aizbēgšanu” uz politiskajiem lēmumiem un atbrīvošanos no administratīvā procesa un administratīvās tiesas kontroles.

Pieteicējs vērsās Eiropas Cilvēktiesību tiesā, sūdzoties, citastarp, ka viņam nebija efektīvu nacionālo līdzekļu, lai aizsargātu viņa, iespējams, pārkāptās tiesības, jo Augstākā tiesa nosprieda, ka Ministru kabineta lēmums bija politisks lēmums. Eiropas Cilvēktiesību tiesa nepiekrita pieteicēja viedoklim, uzskatot, ka līgumslēdzējvalstīm ir piešķirta zināma rīcības brīvība, kā tās pilda savas Konvencijas uzliktās saistības saskaņā ar šo normu. Spriedums vēl nav stājies spēkā, jo to vēl iespējams pārsūdzēt Lielajā palātā.

Eiropas Cilvēktiesību tiesas vērtējums

Eiropas Cilvēktiesību tiesa (turpmāk – ECT) parasti nenorāda, ka šim lēmumu veidam piemīt politisks raksturs. ECT aprobežojas tikai ar pārbaudi, vai dalībvalsts likumos tiek atzītas „tiesības” – civilās vai citādas. Tajā pašā laikā ECT reizēm pārvērtē nacionālās tiesas konstatējumus. Tomēr ECT prakse nav pietiekami skaidra.

Dažās lietās ECT nav piekritusi dalībvalstu apgalvojumiem, ka lēmums ir politisks un tādēļ tas nav pārsūdzams tiesā. Piemēram, lietā Pudas v. Sweden iesniedzējs sūdzējās par licences, kas ļāva pārvadāt pasažierus konkrētajos starppilsētu reisos, anulēšanu. Viņam nebija iespējas pārsūdzēt šo lēmumu tiesā. Strīdu kā galīgā instance izskatīja valdība (ministrija). Pudas kungs iesniedza pieteikumu ECT. Tiesvedības laikā valdība apgalvoja, ka licences anulēšana bija lielā mērā atkarīga no politikiem apsvērumiem, un tie nav pakļauti tiesas kontrolei. Valdība apgalvoja, ka sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšanai Zviedrijā piemīt „publiski tiesiskas darbības iezīmes”. Tādējādi likums uzliek valsts iestādēm atbildību par atbilstošu transporta pakalpojumu pieejamību.

ECT secināja, ka šīs publisko tiesību iezīmes nav pietiekamas, lai izslēgtu no civilo tiesību kategorijas tiesības, kas ar licenci piešķirtas iesniedzējam. Licences, uz kuru, pēc iesniedzēja domām, viņam bija tiesības, uzturēšana bija viens no nosacījumiem viņa saimnieciskās darbības veikšanai. Jo vairāk, Zviedrijā sabiedriskā transporta pakalpojumus nodrošina valsts organizācijas un privātpersonas, nevis valsts monopols.

Tomēr ir lietas, kurās ECT faktiski atzina politiska lēmuma esamību pat tad, ja lēmums bija viens no saimnieciskās darbības veikšanas nosacījumiem. Tā lietā Ladbrokes Worldwide Betting v. Sweden iesniedzējs bija totalizatora un azartspēļu uzņēmums, kas bija reģistrēts Apvienotajā Karalistē. Uzņēmums bija vērsies pie Zviedrijas valdības ar lūgumu izsniegt atļauju totalizatora un azartspēļu pakalpojumu sniegšanai. Valdība noraidīja pieteikumu. Iesniedzējs pārsūdzēja lēmumu Augstākajā administratīvajā tiesā, taču tā nolēma neizskatīt šo lietu. Kad iesniedzējs iesniedza pieteikumu Eiropas Cilvēktiesību tiesā, atbildētājvalsts valdība apgalvoja, ka iesniedzējam nebija tiesību, kas varētu tikt atzītas nacionālajos tiesību aktos, jo Izložu likums bija aizliedzošs tiesību akts, kura galvenais mērķis bija samazināt potenciāli kaitīgas ekonomiskās un sociālās azartspēļu izraisītās sekas un nodrošināt, ka ienākumi no spēlēm un izlozēm sniedz sabiedrisku labumu. Valdības rīcības brīvība šajos jautājumos nebija ierobežota.

Atšķirībā no Pudas lietas šajā lietā ECT piekrita valdībai. Tiesa atzina, ka vispārējām rūpēm par spēlmaņu aizsardzību no kaitīgām ekonomiskām un sociālām sekām kā galvenajam ierobežojošo tiesību aktu mērķim varēja būt nozīme, lemjot par iesniedzēja pieteikumu. Tomēr valdības lēmumā nav nekādas norādes, ka iesniedzēja privātās intereses būtu saistītas ar iesnieguma izskatīšanu. Valdības prakse neietver norādes par to, kādas darbības veikšanai atļauja tiktu dota. Tiesa secināja, ka valdība var izsniegt izložu rīkošanas atļauju, ja tā uzskata to par piemērotu. Šādas neierobežotas rīcības brīvības piešķiršana valsts iestādei skaidri norāda, ka likums nenosaka faktiskās tiesības.

Secinājumi

ES dalībvalstīs pastāv individuāli lēmumi, kas var tikt atzīti par politiskiem lēmumiem, lai arī tas ne vienmēr ir skaidri noteikts tiesību aktos. Politiskajam lēmumam piemīt šādas iezīmes:

1) lēmumu pieņem konstitucionāls orgāns;

2) lēmuma adresāta tiesības nav noteiktas likumā;

3) lēmums ir pamatots ar politiskiem apsvērumiem, nevis tiesību aktiem.

Tā kā politisks lēmums nav pārsūdzams tiesā, tam vienmēr ir jābūt pamatotam ar būtiskiem un objektīviem iemesliem valsts interesēs.