Administratīvo tiesu loma un izaicinājumi cilvēktiesību aizsardzībā: Latvijas pieredze
Priekšlasījums Ukrainas Augstākās administratīvās tiesas konferencē „Administratīvā justīcija cilvēktiesību aizsardzībai šodien un perspektīvā Ukrainā”, Kijevā, 2015.gada 1.oktobrī
Ievads
Latvijas administratīvo tiesu pieredze ir tikai nedaudz ilgāka par desmit gadiem. Tā ir salīdzinoši neilga, izaicinājumiem bagāta, bet kopumā veiksmīga pieredze.
Referātā vispirms īsumā tiks ieskicēta tiesiskā situācija, kurā Latvijā tika izveidotas administratīvās tiesas, kā arī raksturota administratīvo tiesu sistēma. Pēc tam tiks raksturots lielākais Latvijas administratīvo tiesu izaicinājums saistībā ar tiesību uz taisnīgu tiesu nodrošināšanu, proti, saprātīgu lietu izskatīšanas termiņu ievērošana. Visbeidzot nobeigumā tiks ilustrēts viens Latvijai raksturīgs labās prakses piemērs cilvēktiesību aizsardzībā.
I. Par administratīvo tiesu sistēmu Latvijā
Jāatzīmē, ka pirms Latvijas okupācijas un iekļaušanas PSRS sastāvā valstī jau pastāvēja administratīvo tiesu sistēma.Tomēr padomju laikā nesaskaņas ar valsts iestādēm un vēršanās pret tām tiesā bija neierasta un sākumā pat aizliegta.
Laikā no 1991.gada, kad tika atjaunota Latvijas valsts neatkarība, līdz 2004.gadam, kad stājās spēkā Administratīvā procesa likums, tiesvedību administratīvajās lietās regulēja atsevišķa Civilprocesa likuma sadaļa, un administratīvās lietas tika izskatītas vispārējas jurisdikcijas tiesās. Šai sistēmai bija vairāki trūkumi, tostarp attiecībā uz cilvēktiesību aizsardzību. Tādēļ bija nepieciešams veidot pilnīgi jaunu administratīvā procesa sistēmu.
Pagājušajā gadā mēs svinējām Administratīvā procesa likuma un arī administratīvo tiesu izveides 10 gadu jubileju. Viens no šā likuma galvenajiem mērķiem ir nodrošināt demokrātiskas, tiesiskas valsts pamatprincipu, it sevišķi cilvēktiesību, ievērošanu konkrētās publiski tiesiskajās attiecībās starp valsti un privātpersonu.
Latvijā ir triju instanču administratīvo tiesu sistēma. Lietas pirmajā instancē izskata Administratīvā rajona tiesa, kura sastāv no pieciem reģionālajiem tiesu namiem. Lietas apelācijas kārtībā izskata Administratīvā apgabaltiesa. Savukārt lietas kasācijas kārtībā izskata speciāls Administratīvo lietu departaments Augstākās tiesas sastāvā.
Pirms administratīvo tiesu izveides ekspertu vidū notika plašas diskusijas par to, vai efektīvāk ir veidot atsevišķas administratīvās tiesas vai arī paredzēt speciālus tiesnešus, kas strādā ar administratīvajām lietām, vispārējās jurisdikcijas tiesās. Viens no pretargumentiem administratīvo tiesu izveidošanai bija tas, ka Latvijai nav raksturīgas specializētas tiesas. Tomēr, novērtējot administratīvo tiesnešu svarīgo lomu valsts pārvaldes uzlabošanā un iedzīvotāju uzticības valstij veicināšanā, eksperti atzina, ka lietderīgāk būtu veidot atsevišķas administratīvās tiesas.
Diskusija bija arī par atsevišķas Augstākās administratīvās tiesas dibināšanu. Taču, lai neradītu neskaidru situāciju, ka valstī ir divas augstākās tiesas, šī doma tika noraidīta. Tādējādi esošās Augstākās tiesas sastāvā līdztekus Civillietu departamentam un Krimināllietu departamentam tika izveidots Administratīvo lietu departaments.
No šodienas skatpunkta raugoties, iecere dibināt atsevišķas administratīvās tiesas, nevis palielināt tiesnešu amata vietas vispārējās jurisdikcijas tiesās, ir bijusi veiksmīga. Administratīvās tiesas tika veidotas kā jaunas tiesas, kurām jau pašā sākumā tika izvirzītas augstas prasības. Pirmo reizi tiesnešu amata kandidātu atlasei tika izveidota nopietna atlases sistēma, kas aptvēra gan psiholoģisko testu, gan zināšanu pārbaudi, tostarp cilvēktiesību jautājumos. Ar administratīvo tiesu izveidi tiesu sistēma ieguva augsti kvalificētus profesionāļus.
II. Par efektīvu administratīvo procesu kā vienu no tiesību uz taisnīgu tiesu garantijām
Kopš Administratīvā procesa likums stājies spēkā un sāka darboties administratīvās tiesas, Latvijas administratīvās tiesības ir dinamiski attīstījušās. Tomēr viens no pirmajiem un lielākajiem izaicinājumiem jaunizveidotajām administratīvajām tiesām bija lielais lietu daudzums. Tas pārsniedza prognozēto. Tādējādi administratīvās tiesas, kurām vajadzēja būt un kuras faktiski arī bija viens no galvenajiem cilvēktiesību garantiem, jau drīz pēc to izveidošanas faktiski nespēja nodrošināt saprātīgus lietu izskatīšanas termiņus. Proti, sistēmiskas problēmas saistībā ar lielo lietu daudzumu radīja draudus tiesību uz taisnīgu tiesu pienācīgai ievērošanai.
Šādas situācijas pamatā visdrīzāk bija divas kļūdas. Pirmkārt, nebija pietiekami izpētīts jautājums par iespējamo lietu daudzumu. Turklāt, izveidojot administratīvās tiesas, administratīvās lietas, kuras nebija atbilstoši līdzšinējā kārtībai pabeigtas izskatīt vispārējās jurisdikcijas tiesās, tika nosūtītas izskatīšanai jaunizveidotajām administratīvajām tiesām. Tādējādi jaunizveidotās administratīvās tiesas savu darbu uzsāka jau ar ievērojamu lietu uzkrājumu.
Otrkārt, Administratīvā procesa likuma daļa, kas regulē tiesvedību administratīvajā tiesā, tika izstrādāta, par paraugu ņemot civilprocesa regulējumu. Tomēr administratīvais process un civilprocess atšķiras, un no civilprocesa aizgūtais regulējums par tiesvedību administratīvajā tiesā, raugoties ar šodienas acīm, bija nedaudz smagnējs.
Administratīvo tiesu pārslodze kļuva acīmredzama jau drīz pēc to izveides. Kopš tā brīža pastāvīgi tiek strādāts pie tā, lai pilnveidotu un efektivizētu lietu izskatīšanas procesu administratīvajās tiesās. Starp vairākiem šo desmit gadu laikā īstenotiem administratīvā procesa efektivizēšanas pasākumiem vēlētos izcelt divus: 1) plašāku lietu izskatīšanas rakstveida procesā ieviešanu un 2) tiesu instanču skaita samazināšanu atsevišķās lietu kategorijās.
1. Rakstveida procesa plašāka ieviešana
Sākotnēji Administratīvā procesa likumā mutvārdu process tika noteikts kā tiesas procesa pamatveids gan procesuālo jautājumu izlemšanai, gan lietu izskatīšanai pēc būtības. Savukārt rakstveida process tika paredzēts tikai tādā gadījumā, ja pieteicējs norāda, ka vēlas, lai lieta tiktu izskatīta rakstveida procesā.
Vispirms bez plašām diskusijām rakstveida process tika ieviests procesuālu jautājumu izlemšanai. Savukārt 2012.gadā Latvijas likumdevējs veica grozījumus Administratīvā procesa likumā, nosakot rakstveida procesā kā pamatveidu arī lietu izskatīšanai pēc būtības.
Pirms šāda lēmuma pieņemšanas eksperti veica plašu izpēti, analizējot lietu izskatīšanu mutvārdu vai rakstveida procesā no tiesību uz taisnīgu tiesu viedokļa. Tika secināts – ja persona vēlas lietas izskatīšanu mutvārdu procesā, tai šāda iespēja ir jānodrošina vienā instancē, kas izskata lietu pēc būtības. Apelācijas instances tiesā lietu pretēji pieteicēja vēlmēm var izskatīt rakstveida procesā, ja tiesas ieskatā procesa veids neietekmē lietas objektīvu un taisnīgu izspriešanu, proti, ja lietas apstākļi neprasa pieteicēja personīgu uzklausīšanu un tiesa lietu var izspriest, iepazīstoties ar lietas materiāliem un procesa dalībnieku viedokli rakstveidā. Savukārt kasācijas instances tiesā, ja tās kompetencē nav faktisko apstākļu pārvērtēšana, bet tikai tiesību jautājumi, kā tas ir arī Latvijā, visas lietas var izskatīt tikai rakstveida procesā, pat ja pieteicējs prasa mutvārdu procesu.
Ņemot vērā minēto, Latvijā administratīvo lietu skatīšanā apelācijas instancē plaši tiek izmantots rakstveida process. Savukārt kasācijas instancē pamatā lietas tiek izskatītas rakstveida procesā. Tā, piemēram, pagājušajā gadā no 954 Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamentā izskatītajām lietām mutvārdu procesā tika izskatītas tikai 7 lietas. Pārējās lietas izskatītas rakstveida procesā.
Rakstveida procesa plašāka ieviešana ir sevi attaisnojusi, samazinot lietu izskatīšanas termiņus.
2. Tiesu instanču skaita samazināšana atsevišķās lietu kategorijās
Attiecībā uz jautājumu par tiesu instanču skaita samazināšanu kā vienu no administratīvā procesa efektivizēšanas pasākumiem sākotnēji Latvijas likumdevējs uzskatīja, ka visām administratīvajām lietām ir jābūt paredzētai pārsūdzības iespējai apelācijas un kasācijas kārtībā. Tomēr laika gaitā, izvērtējot gan savu, gan citu valstu pieredzi, esam nonākuši pie secinājuma, ka atsevišķās lietu kategorijas efektīvāk ir samazināt tiesu instanču skaitu, paredzot tikai divas instances. Šobrīd administratīvo lietu izskatīšana tikai divās tiesu instancēs ir paredzēta vairākām maznozīmīgākām lietu kategorijām, kā arī lietām, kurās lēmumu pieņem koleģiāla, neatkarīga institūcija (kvazitiesa).
Piemēram, Iesniegumu likumā, likumā „Par sapulcēm, gājieniem un piketiem”, Informācijas atklātības likumā noteikts, ka lietu izskata pirmās instances administratīvā tiesa un kasācijas instances administratīvā tiesa. Pēc būtības lietu izskata viena instance, bet kasācijas instances tiesa pārbauda tiesību normu pareizu piemērošanu. Savukārt Konkurences padomes, Sabiedrisko pakalpojumu regulatora, Finanšu un kapitāla tirgus komisijas izdotos administratīvos aktus var pārsūdzēt apelācijas instances administratīvajā tiesā kā pirmās instances tiesā un Augstākajā tiesā kā kasācijas instances tiesā.
Latvijā ir bijusi arī diskusija par to, vai ar nolūku samazināt lietu izskatīšanas termiņu nebūtu vispār jāatsakās no vienas tiesu instances, proti, jāpāriet no trim tiesu instancēm uz divām tiesu instancēm. Šāds priekšlikums līdz šim tomēr nav guvis pārliecinošu atbalstu. Tas arī ir saprotams, jo administratīvās tiesas Latvijā darbojas tikai nedaudz vairāk kā desmit gadus. Trīs instanču tiesu sistēma tika veidota tāpēc, lai, divās instancēs pārbaudot pierādījumus, maksimāli samazinātu kļūdu iespējamību, tādējādi garantējot no valsts puses taisnīgu strīda atrisināšanu. Atcelto zemākas instances tiesu nolēmumu skaits joprojām ir salīdzinoši augsts, tādēļ tiesu instanču skaita samazināšanas rezultātā izpaliktu atkārtots pieteikumu izvērtējums pēc būtības un līdz ar to, iespējams, samazinātos privātpersonu tiesību aizsardzības līmenis. Tiesu instanču skaita samazinājumam, šķiet, vēl nav gatava arī Latvijas sabiedrība.
Runājot par efektīvām tiesībām uz taisnīgu tiesu, jāpiemin arī jautājums par kompetenču strīdiem starp administratīvo tiesu un vispārējās jurisdikcijas tiesu. Šādā situācijā tiesnesis var vērsties ar jautājumu par lietas pakļautību Augstākajā tiesā. Šādus jautājumus izšķir Augstākās tiesas priekšsēdētājs kopā ar Augstākās tiesas departamentu priekšsēdētājiem. Praksē šādu gadījumu nav daudz – gadā tiek izskatīti ne vairāk par trim šādiem lūgumiem.
Apkopojot – iepriekš minētie un arī citi administratīvā procesa efektivizēšanas pasākumi kopumā ir nesuši pozitīvu rezultātu. Par to liecina arī 2014.gada Eiropas Komisijas ziņojums par tiesiskumu Eiropas Savienībā. Tajā analizēta Eiropas Savienības dalībvalstu situācija ar tiesu sistēmu saistītos jautājumos, salīdzinot 2010. un 2012.gada datus. Minētajā ziņojumā secināts, ka tiesu sistēmas efektivitātes jomā administratīvajās lietās Latvija uzlabojusi rezultātus un kopumā atbilst Eiropas Savienības valstu vidējam līmenim. Tiesvedības ilguma ziņā, salīdzinot ar 2010.gadu, par apmēram trešdaļu ir samazinājies dienu skaits, kas nepieciešams administratīvās lietas izskatīšanai pirmajā instancē. Minētajā ziņojumā secināts, ka salīdzinājumā ar iepriekšējā ziņojuma rezultātiem Latvijā ir samazinājies arī nepabeigto lietu skaits administratīvajās tiesās.
III. Latvijai raksturīgs labās prakses piemērs cilvēktiesību aizsardzībā
Administratīvajām tiesām ir būtiska loma cilvēktiesību nodrošināšanā. Cilvēktiesību jautājumi ir administratīvo tiesu ikdiena. Tomēr, runājot par labās prakses piemēriem, Latvijas kontekstā īpaši var izcelt pieteikumus vides aizsardzības nolūkos.
Latvijā tiesības uz vides aizsardzību ir nostiprinātas Latvijas Republikas Satversmes 115.pantā. Tajā paredzēts, ka valsts aizsargā ikviena tiesības dzīvot labvēlīgā vidē, sniedzot ziņas par vides stāvokli un rūpējoties par tās saglabāšanu un uzlabošanu. Administratīvo tiesību jomā minētās tiesības ir konkretizētas Vides aizsardzības likuma 9.panta trešajā daļā. Tajā paredzēts, ka sabiedrība ir tiesīga apstrīdēt un pārsūdzēt valsts iestādes vai pašvaldības administratīvo aktu vai faktisko rīcību, kas neatbilst vides normatīvo aktu prasībām, rada kaitējuma draudus vai kaitējumu videi. Pieteikums vides aizsardzības nolūkos ir izņēmums no vispārējās kārtības, atbilstoši kurai ar pieteikumu administratīvajā tiesā var vērsties vienīgi subjektīvo publisko tiesību aizskāruma gadījumā. Latvijā likumdevējs ir paredzējis, ka vides jomā administratīvajā tiesā ikviens var vērsties ar actio popularis. Tādējādi Latvijas likumdevējs ir akcentējis sabiedrībai svarīgu un sensitīvu jomu, kurā nepieciešama pastiprināta tiesiskā aizsardzība, un izvēlējies ļoti atvērtu pieeju, ieviešot nacionālajās tiesībās Orhūsas konvencijas 9.pantu.
Latvijas administratīvo tiesu pieredze nav apstiprinājusi dažu valstu bažas par nesamērīgi daudzajiem pieteikumiem vides jomā, kas varētu pārlieku apgrūtināt tiesu darbu. Iespējams, šāda situācija izskaidrojama ar Latvijas sabiedrības pasivitāti iesaistīties visai sabiedrībai nozīmīgu jautājumu risināšanā. Jebkurā gadījumā šāda ļoti atvērta pieeja, vides aizsardzības jomā pieļaujot iespēju vērsties tiesā ar actio popularis, Latvijas situācijā ir devusi pozitīvu rezultātu un varētu kalpot par iedrošinājumu vismaz citām postsociālisma valstīm, kuras vēl šaubās par šāda risinājuma piemērotību.
Gan saistībā ar pieteikumiem vides aizsardzības nolūkos, gan citām lietām vēlos vērst uzmanību uz to, ka Latvijā kopumā ir salīdzinoši zemas valsts nodevas par tiesā iesniedzamajiem procesuālajiem dokumentiem, katrā gadījumā tie neierobežo personu pieeju tiesai. Turklāt tiesa, ievērojot fiziskās personas mantisko stāvokli, pēc personas lūguma var pilnīgi vai daļēji atbrīvot personu no minētajiem maksājumiem. Pozitīva lietas iznākuma gadījumā minētie maksājumi tiek atlīdzināti.
Nobeiguma vietā
Lai gan nedaudz vairāk kā desmit gadu administratīvo tiesu pieredze vērtējama kā salīdzinoši neliela, tās ietekme uz cilvēktiesību aizsardzību Latvijā ir bijusi ievērojama. Bez šaubām mums joprojām ir izaicinājumi. Vienlaikus, iepazīstoties arī ar citu valstu pieredzi, redzam, ka daudzi no šiem izaicinājumiem mums visiem ir līdzīgi un mēs varam viens no otra mācīties.
QR
