Likumdošanas procesa kvalitāte tiesneša skatījumā

Valsts varas sadalījumā likumdošanai ir citi uzdevumi nekā tiesu varai, un pirmšķietami tiesnesim nebūtu jādomā par likumdošanas procesu. Tiesneša darbības laukā ir pavisam citi jautājumi. Tajā pašā laikā tiesneša „darba instruments” ir tiesību normas, tostarp tās, kuras ietvertas likumdevēja pieņemtajos likumos. Līdz ar to likums kā rezultāts tiesnesi ļoti interesē. Labs rezultāts bez kvalitatīva procesa ir tikai veiksmes jautājums. Līdz ar to bez pārdomāta, labi izstrādāta un ievērota procesa laba likuma kā rezultāta iespējamība ir diezgan minimāla.

Ko nozīmē labs likums, ir skaidrs katram tā piemērotājam. Primāri ir nepieciešams mērķis, pēc tam jāapzina topošā regulējuma tvērums, un, visbeidzot, tas jāizstrādā atbilstoši iepriekš minētajiem uzstādījumiem. Ja ir skaidrs topošā likuma mērķis un tvērums, projekta izstrādātāji secīgi ietver nepieciešamo regulējumu tādā veidā, lai piemērotājs vēlāk varētu gan atrast atbildi uz jautājumu attiecīgajā jomā, gan arī – un tas nav mazsvarīgi – saprast konkrētā regulējuma vietu kopējā tiesību sistēmā. Autores ieskatā, likumam kopumā nav jābūt uzrakstītam un normām formulētām ļoti detalizēti, tomēr tam ir pietiekami skaidri jāpauž tajā ietvertā likumdevēja griba.

Tiesnešiem savā darbā nākas noskaidrot likumdevēja gribu, ja lietā nepieciešama normas vēsturiskā interpretācija. Tiek vērtēta likumprojekta anotācija, salīdzināts, kā mainījušās redakcijas trīs lasījumu gaitā, tiek arī lasītas Saeimas sēžu stenogrammas (lai dzirdētu atbildīgās komisijas viedokli, kā arī Saeimas locekļu debates). Tāpat tiek meklēti Saeimas rīcībā esošie likumprojekta izstrādes materiāli, kas atspoguļo likumprojekta apspriešanu komisijās. No vienas puses, minētie līdzekļi izklausās pietiekami. No otras, tomēr jāatzīst, ka salīdzinoši bieži ir gadījumi, kad, izmēģinot iepriekš minētās iespējas, tiesnesis ir turpat, kur sācis. Informācija nav iegūta.

Anotācijā (īpaši, ja likumprojekts ir par jaunu likumu vai tas ietver apjomīgus grozījumus) interesējošais jautājums var nebūt aplūkots. Pēc tam pastāv iespēja, ka otrajā vai trešajā lasījumā attiecīgā norma ir konceptuāli mainīta vai pat tikai radusies. Šādai normai anotācijas nav. Ja priekšlikumu iesniedzis valdības pārstāvis, iespējams izlasīt pavadvēstuli, tomēr pat šādā gadījumā konkrētais priekšlikums starp citiem, ja tādi ir bijuši vairāki, var nebūt argumentēts.

Ja palīdzība tiek meklēta Saeimas deputātu publiskajās debatēs jeb Saeimas sēdēs, kurās tiek akceptēti vai noraidīti iesniegtie priekšlikumi, tad jāatzīst, ka tas, vai būs iespēja dzirdēt atbildīgās komisijas izvērstu skaidrojumu un Saeimas locekļu debates, lielā mērā ir atkarīgs no tā, kuras Saeimas darba kārtībā attiecīgais jautājums ticis meklēts. Praksē secināts: jo senāk ievēlēts likumdevējs likumu pieņēmis, jo lielāka iespēja, ka deputāti ir publiski apsprieduši tā projektu. Var atrast Satversmes sapulces un Saeimas sēžu materiālus par likumprojektiem, kas izvērsti debatēti starpkaru Latvijas likumdevējā, arī pēc valstiskās neatkarības atjaunošanas – 5., 6., 7. Saeimas laikā. Bet kādā brīdī tendencei sākoties un turpinoties, ar katru nākamo Saeimas sasaukumu publisku debašu kļūst arvien mazāk. Tāpēc ļoti laba iespēja ir iepazīties ar Saeimas komisiju sēžu materiāliem, kuros var lasīt un arī dzirdēt notikušās apspriedes. Vienlaikus jāatzīst, ka arī šie materiāli ne vienmēr sniedz atbildi uz jautājumu par likumdevēja gribu. Šogad autore divas reizes vērsās Saeimā ar lūgumu izsniegt komisijas sēžu materiālus. Atbilde uz interesējošajiem jautājumiem netika gūta. Ja tiesnesis neiegūst pilnvērtīgu atbildi par normas izcelsmi un likumdevēja apsvērumiem, spriedumā normas saturs netiek atklāts, izmantojot vēsturisko interpretācijas metodi. Vienlaikus jāpiebilst, ka ir arī gadījumi, ka atbildes tiek rastas.

Viss iepriekš teiktais liek piekrist šā brīža iniciatīvām apsvērt, kas būtu uzlabojams likumdošanas procesā. Pirmkārt, lai norma pati par sevi un kontekstā ar citām būtu pietiekami saprotama (šajā sakarā vienmēr ir vērts rūpīgi formulēt likuma mērķi, likuma piemērotājam tas ļoti palīdz citu likuma normu satura atklāšanā). Otrkārt, ja rodas nepieciešamība, lai atbildi par likumdevēja apsvērumiem varētu gūt pēc padziļinātas vēsturiskās situācijas izpētes.

Ir iespējami divu veidu ceļi. Pirmo varētu nosaukt par kosmētisko variantu, bet otro – par fundamentālo jeb likumdošanas procesa vājos punktus analizējošo. Kosmētiskajā variantā var meklēt tādus risinājumus kā anotāciju detalizētāka izstrāde un pievienošana jebkuram priekšlikumam vai aizliegums sniegt priekšlikumus pēc būtības uz trešo lasījumu. Šiem abiem priekšlikumiem kopumā var piekrist.

Vienlaikus, autores ieskatā, diskusija vairāk ir virzāma otrajā virzienā. Ir vērts padomāt, ko darīt, lai jau uz Saeimu virzītais likumprojekts ir kvalitatīvs un brīdī, kad tas tiek apsvērts Saeimā, politiķu redzējumi tiek iesniegti par atsevišķiem jautājumiem, nevis likumprojekts tiek būtiski pārstrādāts, kā tas mēdz notikt īpaši ar lielajiem likumprojektiem. Ja konceptuāli tiek turpināta iespēja likumprojektu Saeimā būtiski pārstrādāt, tad aizliegums uz trešo lasījumu iesniegt priekšlikumus par projektu pēc būtības var mazināt pieņemtā likuma kvalitāti. Jo daudz jaunu normu saturošam likumprojektam pēc tā izskatīšanas otrajā lasījumā objektīvi ir nepieciešama tā novērtēšana kopumā un kopsakarā ar citām tiesību normām gan attiecīgajā likumprojektā, gan citos normatīvajos aktos. Savukārt konstatēto neatbilstību novēršana vai regulējuma tālāka uzlabošana, kas šādā gadījumā ir objektīvi nepieciešama, uzskatāma par konceptuālu, nevis redakcionālu.

Jāņem vērā, ka likumdošanas process plašākā nozīmē noris ne tikai Saeimā, bet jau iepriekšējā – likumprojekta izstrādes – stadijā. Līdz ar to ir jāpievērš uzmanība likumprojekta virzībai arī stadijā, kad tas ir projekta izstrādātāja pārziņā. Lai likumprojekts, kas izstrādāts valsts pārvaldē (tāda ir likumprojektu lielākā daļa) un tiek virzīts uz Saeimu pieņemšanai, ir rūpīgi pārdomāts gan konceptuālā, gan redakcionālā līmenī. Lai tam vajadzības gadījumā tiek pievienota apjomīga pavadošo dokumentu pakete. Lai Saeimas deputātiem, ja rodas vajadzība uzklausīt ekspertus, tie ir nevis jāpieaicina no malas un jālūdz izstrādāt jaunas normas pēc būtības, jo iesniegtais variants atzīts par nepilnīgu vai nekvalitatīvu, bet gan tos var izvēlēties jau no iepriekš likumprojekta izstrādē iesaistītajiem, kuri var kompetenti atbildēt uz visiem jautājumiem par likumprojektā ietvertajām normām. Ja Saeima konceptuāli nepiekrīt izstrādātajam likumprojektam, tad pirmajā lasījumā tas būtu noraidāms, nevis, ņemot vērā tikai to, ka likums attiecīgajā jomā ir nepieciešams, virzāms tālākai izskatīšanai otrajā lasījumā, zinot, ka projekts tiks būtiski pārstrādāts. Jo vairāk tiks stiprināts valsts pārvaldes resurss un likumprojekta izstrāde sākotnējā posmā, jo kvalitatīvāks projekts tiks nodots izvērtēšanai likumdevējam, kurš varēs debatēt konceptuāli par likumprojektu kopumā vai par atsevišķiem jautājumiem, nenododoties apjomīgai un konceptuālai projekta pārrakstīšanai. Šādā gadījumā noteikums uz trešo lasījumu iesniegt tikai redakcionālus priekšlikumus radītu pozitīvu efektu, jo novērstu konceptuāli jaunu (līdz ar to mazāk apsvērtu) priekšlikumu iesniegšanu likumdošanas procesa noslēguma posmā.

Visbeidzot, sarunā par likumdošanas procesa uzlabošanu ir jāmin vēl viena Latvijas likumdošanas procesam diezgan raksturīga iezīme – tiesību normu samērā biežā mainība. Administratīvajiem tiesnešiem, izspriežot lietu, kurā lūgts atcelt kādu lēmumu, diezgan bieži lietā piemērojamā ir nevis normas aktuālā, bet gan vēsturiskā redakcija. Gada, divu, trīs laikā tiesību normas redakcija var būt mainīta – pat vairākas reizes. Vai šāda situācija ir saistīta ar likumdevēja konceptuālā redzējuma maiņu vai nekvalitatīva projekta akceptēšanu, grūti spriest bez dziļākas analīzes. Tomēr arī šo jautājumu derētu aplūkot likumdošanas procesa uzlabošanas kontekstā, jo tiesību sistēmas stabilitāte nenovēršami ietekmē tiesiskās vides kvalitāti valstī kopumā.