Faktiskās rīcības jēdziens Latvijā un Vācijā

Ievads

Blakus administratīvajam aktam vēl viens nozīmīgs administratīvo tiesību instruments ir faktiskā rīcība. Faktiskās rīcības institūts Latvijā ir pārņemts no Vācijas. Tas reizēm ir par pamatu uzskatam, ka šo tiesību institūtu izpratne abās valstīs ir identiska. Taču šāds uzskats nav pareizs. Lai arī faktiskās rīcības izpratne abās valstīs ir ļoti līdzīga, tomēr tā nav identiska. Šā referāta mērķis ir parādīt, kādas ir atšķirības starp faktiskās rīcības jēdzienu Latvijā un Vācijā.

1. Faktiskās rīcības jēdziens Latvijā

Faktiskās rīcības jēdziens Latvijas tiesībās parādījās līdz ar Administratīvā procesa likuma pieņemšanu. Līdz tam šāds jēdziens netika izmantots ne normatīvajos aktos, ne tiesu nolēmumos, ne juridiskajā literatūrā. K.Dišlers savā grāmatā „Ievads administratīvo tiesību zinātnē” gan bija minējis publisko iestāžu tehniskās darbības (tehniskos aktus), kā piemērus minot dažādu speciālistu darbības, piemēram, valsts aizsardzības darbs militāro speciālistu vadībā Kara resorā, tautas veselībai veltītais ārstu un farmaceitu darbs Tautas labklājības resorā, tautas izglītībai veltītais darbs Izglītības resorā, inženieru un tehniķu darbs Satiksmes resorā (piemēram, inženieris dzelzceļa būves un remonta darbos), kā arī mašīnrakstītāja, reģistratora, arhivāra darbs u.tml. Tomēr K.Dišlers uzskatīja, ka juristiem juridiski nozīmīgi ir tikai administratīvi juridiskie akti un administratīvo tiesību zinātne pārvaldes tehniskās darbības jeb tehniskos aktus nepēta. Līdz ar to grāmatā nav plašāk skaidrots pārvaldes tehnisko aktu jēdziens, un tādējādi nav iespējams izvērtēt, vai tehniskie akti K.Dišlera izpratnē ietvēra tikai valsts pārvaldes iekšējās darbības un vienkāršās valsts pārvaldes darbības, vai arī faktisko rīcību mūsdienu izpratnē.

Šobrīd faktiskās rīcības legāldefinīcija ir sniegta Administratīvā procesa likuma 89.pantā:

„(1) Faktiskā rīcība ir iestādes rīcība publisko tiesību jomā, kas neizpaužas tiesību akta veidā un kas ir vērsta uz faktisko seku radīšanu, ja privātpersonai uz šo rīcību ir tiesības vai šīs rīcības rezultātā ir radies vai var rasties personas subjektīvo tiesību vai tiesisko interešu aizskārums. Par faktisko rīcību atzīstamas arī iestādes darbības, kas neatkarīgi no iestādes nodoma rada tādas faktiskās sekas, kuru rezultātā privātpersonai ir radies vai var rasties būtisks tiesību aizskārums. Iestādes procesuālās darbības (darbības, kurām trūkst galējā noregulējuma rakstura) nav faktiskā rīcība.

(2) Faktiskā rīcība ir arī iestādes bezdarbība, ja iestādei saskaņā ar tiesību normām bija vai ir pienākums izpildīt kādu darbību, kā arī iestādes sniegta izziņa.”

Faktiskā rīcība atšķirībā no administratīvā akta, kas ir tiesību akts, ir rīcība (darbība vai bezdarbība). Taču tā kā gan administratīvais akts, gan faktiskā rīcība ir administratīvā procesa pamatinstrumenti, tad to abu pazīmes pamatā sakrīt. Galvenā atšķirība ir tāda, ka administratīvais akts rada tiesiskas sekas, bet faktiskā rīcība rada faktiskas sekas. Līdz ar to faktiskajai rīcībai ir šādas pazīmes:

1. tā ir uz āru vērsta rīcība;
2. to veic iestāde;
3. tā tiek veikta publisko tiesību jomā (valsts pārvaldes jomā);
4. tā tiek veikta attiecībā uz individuāli noteiktu personu vai personām;
5. tā rada faktiskas sekas ar galējā noregulējuma raksturu (pabeigtības raksturu).

Vienlaikus jāatceras, kā šā paša iemesla dēļ uz faktisko rīcību mutatis mutandis ir attiecināma arī Administratīvā procesa likuma 1.pantā ietvertās administratīvā akta definīcijas negatīvā daļa. Tas nozīmē, ka faktiskā rīcība nav:

1. iestādes rīcība privāto tiesību jomā;
2. iestādes iekšēja rīcība, kas skar tikai pašu iestādi, tai padotu iestādi vai īpaši pakļautu personu;
3. starpdarbība (tostarp procesuāla darbība) administratīvā procesa ietvaros;
4. Saeimas, Valsts prezidenta, Ministru kabineta vai pašvaldības domes (padomes) politiska rīcība;
5. tiesas darbība tiesas procesa ietvaros, kriminālprocesuāla darbība, darbība, kas veikta lietvedībā administratīvā pārkāpuma lietā.

Faktiskā rīcība bieži vien tiek pretstatīta administratīvajam aktam, uzsverot, ka administratīvs akts rada tiesiskas sekas (nodibina, groza, izbeidz, konstatē konkrētas tiesiskās attiecības vai konstatē faktisko situāciju), bet faktiskā rīcība rada faktiskas sekas.

Taču Latvijā faktisko seku jēdziens tiek skaidrots ne tikai negatīvā veidā (tādas sekas, kas nav tiesiskas sekas), bet arī pozitīvā veidā. Proti, no Administratīvā procesa likuma 89.panta izriet un arī praksē un tiesību zinātnē ir atzīts, ka faktiskās sekas tiek radītas divos gadījumos:

1. ja privātpersonai uz šo rīcību ir tiesības;
2. šīs rīcības rezultātā ir radies vai var rasties personas subjektīvo tiesību vai tiesisko interešu aizskārums.

Šāds faktisko seku skaidrojums ļauj faktisko rīcību nošķirt ne tikai no administratīvā akta, bet arī vienkāršajām valsts pārvaldes darbībām, kas nerada ne tiesiskas sekas, ne faktiskas sekas. Vienkāršās pārvaldes darbības no faktiskās rīcības gan atšķiras arī pēc tā, ka tās nav vērstas uz individuāli noteiktu personu. Turklāt vienkāršo pārvaldes darbību gadījumā līdz ar to parasti nav svarīgi, vai tās ir uz iekšu vērstas vai uz āru vērstas. Tāpat nav arī nepieciešams noskaidrot, vai attiecīgā darbība ir veikta publisko vai privāto tiesību jomā.

2. Faktiskās rīcības jēdziens Vācijā

Vācijā faktiskās rīcības apzīmēšanai tiek lietoti dažādi jēdzieni: Realakt, Verwaltungsrealakt, Tathandlung, tatsächliches Verwaltungshandeln, schlichtes Verwaltungshandeln, nichtförmliches Verwaltungshandeln.

Vācijā likumos nav skaidrots faktiskās rīcības jēdziens. Liela nozīmē šā tiesību institūta attīstībā bija tieši tiesību zinātnei. Jau 19.gs. beigās un 20.gs. sākumā zinātniskajā literatūrā, izmantojot dažādus terminus, tiek minētas pārvaldes vienkāršās jeb parastās darbības, kas ietver arī faktisko rīcību mūsdienu izpratnē. Tomēr nopietnāka šī tiesību institūta izstrāde administratīvo tiesību zinātnē notika tikai 20.gs. 20.-to gadu beigās un 30.-to gadu sākumā. Savukārt padziļināta tiesību zinātnieku interese par šo tiesību institūtu radās tikai 20.gs. 70.-to gadu beigās un 80.-to gadu sākumā.

Šobrīd Vācijā tiesību zinātnē ir atzīts, ka faktiskā rīcība ir tāda valsts pārvaldes darbība, kas rada nevis tiesiskas sekas, bet faktiskas sekas. Līdz ar to, lai izprastu šī tiesību institūta būtību, svarīgi ir saprast, kas ir tiesiskas sekas un kas ir faktiskas sekas.

Vācijā tiesisko seku jēdziens tiek izprasts principā tāpat kā Latvijā. Savukārt faktisko seku jēdziens Vācijā atšķirībā no Latvijas tiek skaidrots tikai negatīvā veidā, proti, tiek norādīts, ka faktiskās sekas ir tādas sekas, kas nav tiesiskas sekas. Līdz ar to Vācijā faktiskās rīcības jēdziens ir plašs un apzīmē visas tās valsts pārvaldes darbības, kas nerada tiesiskas sekas (nav administratīvs akts, normatīvs akts, līgums). Tādējādi šī jēdziena galvenais uzdevums ir nošķirt tiesiskās sekas radošās valsts pārvaldes darbības no visām pārējām valsts pārvaldes darbībām.

Ievērojot minēto, Vācijā tāpat kā Latvijā valsts administratīvā akta un faktiskās rīcības jēdziens nepārklājas un, ja kāda valsts pārvaldes darbība tiek atzīta par administratīvo aktu, tā nevar vienlaikus būt arī faktiskā rīcība.

Vienlaikus, tā kā Vācijā faktisko seku jēdziens netiek skaidrots pozitīvās veidā, tad Vācijā faktiskās rīcības jēdziens aptver plašāku valsts pārvaldes darbības loku, tostarp tādas darbības, kas Latvijā tiek nodalītas no faktiskās rīcības jēdziena.

Kā nelielu atšķirību var norādīt to, ka Vācijā ar faktiskās rīcības jēdzienu principā var apzīmēt arī valsts pārvaldes darbības privāto tiesību jomā. Tomēr arī autori, kas uz to norāda, ar faktisko rīcību parasti apzīmē valsts pārvaldes darbības publisko tiesību jomā. Vienlaikus ir arī autori, kas jēdzienu „faktiskā rīcība” skaidri nošķir no valsts pārvaldes darbībām privāto tiesību jomā. Piemēram, F.J.Paines grāmatā „Vācijas vispārīgās administratīvās tiesības” 9.nodaļa ir veltīta faktiskajai rīcībai, bet 10.nodaļā ir apskatītas valsts pārvaldes darbības privāto tiesību jomā.

Tāpat kā atšķirību no Latvijas var norādīt to, ka Vācijā par faktisko rīcību atzīst arī valsts pārvaldes darbības, kas vērstas uz administratīvā akta izpildi. Tas attiecas gan uz piespiedu līdzekļu piemērošanu (aizvietotājizpildes veikšanu vai tiešā spēka pielietošanu), gan arī uz labprātīgu privātpersonai labvēlīgu administratīvo aktu izpildi, piemēram, ar administratīvo aktu piešķirtas naudas summas izmaksu.

J.Briede 2003.gadā norādīja, ka pēc būtības arī Latvijā šādas darbības varētu uzskatīt par faktisko rīcību. Taču tās tiek nodalītas atsevišķi, jo Latvijā atšķirībā no Vācijas Administratīvā procesa likumā uz administratīvā akta izpildi vērstu lēmumu un darbību pārbaudei tiesā ir paredzēta īpaša no pieteikumu izskatīšanas atšķirīga kārtība. Proti, par šādiem lēmumiem vai darbībām saskaņā ar Administratīvā procesa likuma 363.pantu var iesniegt sūdzību, ko parasti Administratīvā rajona tiesa izskata rakstveida procesā ar lēmumu, kurš nav pārsūdzams.

Būtiskākā atšķirība Latvijas un Vācijas izpratnē par faktisko rīcību ir tā, ka tādas darbības, kas Latvijā tiktu atzītas par vienkāršajām pārvaldes darbībām, Vācijā tiek uzskatītas par faktisko rīcību. Piemēram, daudzās vācu mācību grāmatās kā piemērs faktiskai rīcībai tiek norādīts brauciens ar dienesta automašīnu. Latvijā šāds brauciens ir atzīstams par vienkāršo pārvaldes darbību, tā kā tas nerada faktiskas sekas, jo nevienai privātpersonai parasti nav tiesību prasīt, lai valsts pārvaldes amatpersona konkrētā situācijā brauktu ar dienesta automašīnu, un ar šādu braucienu parasti netiek arī aizskartas nevienas privātpersonas tiesības.

Tas gan nenozīmē, ka Vācijā vienkāršās pārvaldes darbības varētu tikt pārbaudītas tiesā. Tā kā šādā gadījumā nevienas personas tiesības nav aizskartas, tad arī nav neviena persona, kas varētu iesniegt par to pieteikumu. Līdz ar to atšķirīgās pieejas Latvijā un Vācijā nerada būtiski atšķirīgu situāciju saistībā ar šo darbību kontroli tiesā.

Vienlaikus var atzīmēt, ka, no vienas puses, Latvijas pieeja, nošķirot vienkāršās pārvaldes darbības no faktiskās rīcības, ļauj labāk raksturot valsts pārvaldes darbību daudzveidību, bet, no otras puses, šāda pieeja reizēm var radīt problēmas, jo iestāde darbības veikšanas brīdī var nezināt, vai tā veic faktisko rīcību vai vienkāršo pārvaldes darbību. Juridiskajā literatūrā kā piemērs šādai situācijai ir norādīta iestādes durvju aizslēgšana, kas parasti ir vienkāršā pārvaldes darbība, bet var būt arī negribēta faktiskā rīcība, ja iestādē tādējādi nejauši uz ilgāku laiku tiek ieslēgta kāda privātpersona.

Tāpat arī iekšējās pārvaldes darbības un procesuālas darbības Vācijā var tikt uzskatītas par faktisko rīcību.

Kopsavilkums

1. Gan Latvijā, gan Vācijā ir pazīstams faktiskās rīcības jēdziens.

2. Abās valstīs faktiskā rīcība tiek pretstatīta tiesību aktiem, kas rada tiesiskas sekas, līdz ar to faktiskā rīcība tiek skaidri nošķirta no administratīviem aktiem, normatīviem aktiem un līgumiem.

3. Vācijā faktiskās rīcības jēdziens ir plašāks un faktiski aptver visas valsts pārvaldes darbības, kas nerada tiesiskas sekas. Līdz ar to arī valsts pārvaldes darbības privāto tiesību jomā, uz administratīvā akta izpildi vērstas darbības, vienkāršās pārvaldes darbības, iekšējas valsts pārvaldes darbības un procesuālas darbības tiek aptvertas ar faktiskās rīcības jēdzienu.