Ievads
Ministru kabineta apstiprinātā administratīvo sodu sistēmas attīstības koncepcija paredz izstrādāt jaunu administratīvo sodu sistēmu un administratīvo sodu procesu. Drīz iecerēts mainīt arī administratīvo pārkāpumu lietu piekritību no administratīvajām tiesām uz t.s. vispārējās jurisdikcijas tiesām. Šīs norises aktualizē jautājumu par administratīvo pārkāpumu lietas īpatnībām un procesuālo duālismu administratīvo pārkāpuma lietu izskatīšanā, kam veltīts šis referāts.
1. Tiesvedības procesu daudzveidība un administratīvo pārkāpumu lietu īpatnības
Tiesvedības procesu daudzveidību nosaka šādas secīgas tiesvedības organizācijas pamattēzes:
1. pastāv atšķirīgas lietas – tiesisko attiecību principiālas atšķirības ir galvenais iemesls, kādēļ nepieciešams atšķirīgs process. Latvijā par principiāli atšķirīgām tiek uzskatītas civillietas, krimināllietas un administratīvās lietas. No likuma „Par tiesu varu” 5.-7.panta secināms, ka šo lietu nošķiršanas kritērijs ir tiesas kontroles priekšmets (civillietās – civiltiesisks strīds, krimināllietās – pret personu celtās apsūdzības pamatotība, administratīvajās lietās – konkrētu publiski tiesisko attiecību valsts pārvaldes jomā tiesiskuma kontrole). Likuma „Par tiesu varu” 7.panta otrā daļa nosaka, ka īpaša administratīvo lietu kategorija ir administratīvo pārkāpumu lietas, kurās tiesa izskata lietas par administratīvajiem pārkāpumiem.
2. atšķirīgas lietas izskatāmas atšķirīgā procesā – principiālās atšķirības starp tiesā izskatāmajām lietām nosaka nepieciešamību pēc atšķirīga procesa, it īpaši atšķirīgiem procesa uzbūves pamatprincipiem un lietas dalībniekiem, kas piedalās lietas iztiesāšanā. Tēze par atsevišķu procesu nepieciešamību izriet arī no Satversmes 92.pantā ietvertajām tiesībām uz taisnīgu tiesu. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka „likumdevējam, pieņemot attiecīgos procesa likumus, ir rīcības brīvība noteikt gan procesa veidu vispār, gan arī to, kādas lietas izskatīs konkrētā procesa kārtībā. Tomēr likumdevēja rīcības brīvība nav absolūta, proti, tās robežas noteic lietderības apsvērumi un tiesību uz taisnīgu tiesu būtība. Izraudzītajam procesa veidam ir jāļauj izskatīt konkrēto lietu pēc iespējas atbilstoši un efektīvi, aptverot ļoti daudzus procesuālos jautājumus (piemēram, tiesvedības uzsākšana, pierādīšanas pienākums, tiesas specializācija un spēja izspriest šādas lietas, pagaidu tiesas aizsardzības piemērošanas iespēja). Tāpat nepieciešams ņemt vērā, ka procesa veids, kurā izskata attiecīgās lietas, nedrīkst liegt personai tiesības uz taisnīgu tiesu pēc būtības vai būtiski ierobežot personas tiesības aizstāvēt savas tiesības. Tā, piemēram, nebūtu pieļaujama krimināltiesisku jautājumu izskatīšana civilprocesuālā kārtībā.”
3. atšķirīgs process regulējams atsevišķā likumā – šī tēze, kaut arī šobrīd ietverta likuma „Par tiesu varu” 30.panta otrajā daļā, katrā ziņā nav aksioma. To, vai kādas lietas izskatīšanu regulēt vienā likumā vai vairākos, nosaka kodifi kācijas un likumdošanas tehnikas apsvērumi, kā arī tiesību sistēmas tradīcijas.
Administratīvo pārkāpumu lietas ir nošķiramas no pārējām likumā „Par tiesu varu” minētajām lietu kategorijām pēc šādām pazīmēm:
1. lietas dalībnieki – administratīvo pārkāpumu lietā (izņemot lietu, kurā sākotnējo lēmumu pieņem rajona (pilsētas) tiesa) lietas dalībnieki parasti ir privātpersona un iestāde (Administratīvā procesa likuma (turpmāk – APL) izpratnē). Šī pazīme administratīvo pārkāpumu lietu nošķir no civillietām un krimināllietām;
2. lietas izskatīšanas priekšmets vienmēr ir privātpersonas prettiesiska darbība. Arī krimināllietās lietas izskatīšanas priekšmets vienmēr ir personas prettiesiska darbība, turpretim civillietās un administratīvajās lietās lietas izskatīšanas priekšmets ne vienmēr ir citas personas prettiesiska rīcība;
3. lietas izskatīšanas rezultāts – administratīvo pārkāpumu lietās, tāpat kā krimināllietās, lietas izskatīšanas rezultāts ir izlemts jautājums par juridisko atbildību (sodu un sodāmību).
Iepriekš minētās pazīmes ir formālas, un, ņemot vērā, ka divas no šīm pazīmēm (lietas izskatīšanas priekšmets un lietas izskatīšanas rezultāts) administratīvo pārkāpumu lietām un krimināllietām ir kopīgas, administratīvo pārkāpumu lietas mēdz dēvēt par „mazajām krimināllietām.” Parasti par būtiskāko materiālo atšķirību starp administratīvo pārkāpumu lietām un krimināllietām tiek uzskatīts lietas izskatīšanā pārbaudāmās prettiesiskās rīcības kaitīgums, tātad atšķirība starp administratīvu pārkāpumu un noziedzīgu nodarījumu. Tomēr bez šīs pazīmes ir arī citas svarīgas pazīmes.
Pirmkārt, noziedzīgs nodarījums vienmēr ir kaitīgs pats par sevi, turklāt ne vienmēr kriminālatbildība tiek paredzēta par kādas tiesību normas pārkāpumu (piemēram, kriminālatbildība par slepkavību, izspiešanu u.tml.). Turpretim administratīvā pārkāpuma kaitīgums parasti ir pats fakts, ka persona nav ievērojusi kādu normatīvu vai individuālu tiesību aktu, neatkarīgi no sekām, kuras administratīvais pārkāpums radījis. Profesors U. Krastiņš norādījis, ka kaitīgās sekas nav ietveramas administratīvā pārkāpuma pazīmju skaitā, un pamatoti kritizējis atsevišķas Latvijas Administratīvo pārkāpumu kodeksa (turpmāk - LAPK) normas, kurās šis princips nav ievērots. Otrkārt, administratīvajai atbildībai ir īpašs nolūks – nodrošināt tiesību normu (it īpaši pārvaldes normatīvo aktu – Ministru kabineta noteikumu un pašvaldību saistošo noteikumu) saistošo spēku (efektivitāti). Likuma „Par pašvaldībām” 43.pantā paredzētās pašvaldības tiesības noteikt atbildību par pašvaldību saistošo noteikumu pārkāpšanu ir galvenais instruments, kā nodrošināt pašvaldības saistošo noteikumu efektivitāti. Tāpat daudzi LAPK formulētie administratīvo pārkāpumu sastāvi paredz atbildību par likumu, Ministru kabineta noteikumu un administratīvo aktu neievērošanu.
No minētā izriet šādi administratīvās atbildības mērķi:
-
nodrošināt tiesību normu, it īpaši valsts pārvaldes izdoto tiesību normu, kā arī administratīvo aktu saistošo spēku (administratīvā atbildība kā galvenais instruments, lai nodrošinātu sankcijas par tiesību normu neievērošanu);
-
nodrošināt tiesību normu efektivitāti tajos gadījumos, kad prettiesiskā rīcība ir novēršama ar citiem līdzekļiem (piemēram, civiltiesiskiem prasījumiem). Šajos gadījumos administratīvā atbildība parasti tiek piemērota par prettiesisku rīcību privāto tiesību jomā, taču valsts uzskatījusi par svarīgu nodrošināt arī privāttiesiskas attiecības regulējošo normu efektivitāti (administratīvā atbildība kā papildus stimuls tiesību normu ievērošanā);
-
nodrošināt sabiedrisko kārtību (administratīvā atbildība par tādiem sabiedriskās kārtības traucējumiem, kas nerada kaitīgas sekas).
Atbilstoši šiem administratīvās atbildības mērķiem iespējams izskaidrot daļu no administratīvā pārkāpuma jēdziena.
No minētā izriet, ka administratīvās lietas ietvaros ir pārbaudāma valsts pārvaldes rīcība (lēmuma par administratīvo sodu tiesiskums). Savukārt administratīvā atbildība ir būtisks izpildvaras instruments, kas nodrošina tiesību normu saistošo spēku un veicina to efektivitāti. Šī īpatnība ir jāņem vērā, izstrādājot administratīvo sodu procesu.
Protams, administratīvo sodu procesā jānodrošina cilvēktiesības, tostarp procesuālās garantijas, kādas personai paredz Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 6. un 7.pants kriminālās apsūdzībās. Jēdziens „krimināla apsūdzība” un „noziedzīgs nodarījums” Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijā ir autonomi jēdzieni. Lai noteiktu, vai uz pārkāpumu un no tā izrietošo procesu ir piemērojamas Konvencijā noteiktās papildus procesuālās garantijas, Eiropas Cilvēktiesību tiesa izstrādājusi trīs kritērijus: 1) pārkāpuma klasifikācija nacionālajā tiesību sistēmā; 2) attiecīgās normas mērķis un piemērošanas joma; 3) soda raksturs un smagums. Satversmes tiesa 2002.gadā atzina, ka atbilstoši šiem kritērijiem administratīvo pārkāpumu lietas var iedalīt tādās, kuras Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas izpratnē: 1) pielīdzināmas krimināllietām, 2) pielīdzināmas civillietām, 3) nesatur kritērijus, pēc kuriem var pielīdzināt citai lietu kategorijai. Šo ievērojot, nepieciešams noteikt tos administratīvos pārkāpumus, uz kuriem ir attiecināmas procesuālās garantijas, kas attiecināmas uz kriminālām apsūdzībām Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas izpratnē. Taču šī problēma šeit netiks izvērsta.
2. Procesuālā duālisma līdzšinējā attīstība Latvijā
Lai izprastu šā brīža procesuālā duālisma iemeslus, nepieciešams atgādināt par būtiskākajiem pavērsieniem administratīvo pārkāpumu lietu izskatīšanā kopš neatkarības atjaunošanas. Jau 1992.gadā uz jautājumu, „kas ir administratīvais process – vai nevar vienkārši papildināt Administratīvo pārkāpumu kodeksu”, tiek pausts viedoklis, ka administratīvo pārkāpumu kodekss vairāk piederīgs krimināltiesībām, bet administratīvais process ir administratīvo tiesību sastāvdaļa. Šo uzskatu atbalstīja arī Administratīvā procesa likuma izstrādes darba grupa, norādot, ka APL nevajadzētu regulēt administratīvo pārkāpumu jomu. Konceptuāla izšķiršanās par to, ka APL nav jāregulē administratīvo pārkāpumu lietu izskatīšana ietverta Administratīvā procesa likuma spēkā stāšanās kārtības likuma 2.panta otrajā daļā. Tajā noteikts, ka kārtību, kādā izskata administratīvā pārkāpuma lietas un izpilda lēmumus administratīvo pārkāpumu lietās, regulē īpašs likums. Līdz ar APL spēkā stāšanos spēku zaudēja Latvijas Civilprocesa kodeksa divdesmit ceturtā nodaļa, kas regulēja sūdzību izskatīšanu par institūciju un amatpersonu rīcību, kas saistīta ar administratīvo sodu uzlikšanu. Administratīvā procesa likuma spēkā stāšanās likuma 5.pantā Ministru kabinetam uzdots izstrādāt šā likuma 2.panta otrajā daļā paredzēto likumu. Taču, kamēr šāds likums nebija izstrādāts, administratīvo pārkāpumu lietu izskatīšanā vienlaikus bija jāpiemēro gan APL, gan LAPK.
APL un LAPK līdzāspastāvēšana vairākas reizes radījusi pārpratumus par administratīvo pārkāpumu lietās piemērojamām tiesību normām. Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departaments 2004.gadā atzina, ka lietu izskatīšanā tiesā piemērojams tikai APL. Tomēr Satversmes tiesa, vērtējot, vai administratīvo pārkāpumu lietās maksājama valsts nodeva, atzina, ka APL jau sākotnēji nav bijis iecerēts kā izsmeļošs likums, respektīvi, vēl joprojām papildus APL administratīvo lietu izskatīšanā piemērojams LAPK. APL nav pilnībā iekļautas visas administratīvo procesu tiesā regulējošās tiesību normas un tas nevar tikt uzskatīts par vienīgo administratīvā procesa tiesību normu avotu. Pārpratumus par APL un LAPK vienlaicīgu piemērošanu radīja arī 2008. gada 9.oktobra grozījumi LAPK, ar kuriem LAPK papildināts ar vairākām normām, kas piemērojamas administratīvo pārkāpumu lietu izskatīšanā tiesā. Šie grozījumi atsevišķiem Administratīvās apgabaltiesas tiesu sastāviem radīja maldīgu uzskatu, ka turpmāk administratīvo pārkāpumu lietu izskatīšanu izsmeļoši regulē LAPK. Tādēļ Augstākās tiesas Senāts sniedza pamatotu skaidrojumu par procesuālajām normām, kas piemērojamas administratīvo pārkāpumu lietu izskatīšanā. Augstākās tiesas Senāta lēmuma izvilkums šeit ērtības labad citējams:
„[..]Administratīvo pārkāpumu lietas, kurās pārsūdzēts iestādes lēmums (administratīvais akts), Administratīvajā rajona tiesā un Administratīvajā apgabaltiesā arī pēc 2009.gada 1.janvāra izskatāmas APL paredzētajā kārtībā. Tikai jautājumos, kas noregulēti ar nesavienojamu LAPK speciālo normu, ir pamats izslēgt APL piemērošanu.
LAPK nav regulēta pieteikuma par administratīvo aktu iesniegšanas kārtība Administratīvajā rajona tiesā. Tāpēc par pieteikuma pieņemšanu Administratīvajā rajona tiesā administratīvā pārkāpuma lietā lemjams saskaņā ar APL 190. un turpmākajiem pantiem. Tostarp šādās lietās, kā jebkurā administratīvajā lietā, pieaicināms atbildētājs.[..]
Senāts šajā sakarā norāda, ka LAPK ietvertais regulējums par personām, kuras piedalās administratīvo pārkāpumu lietu lietvedībā, neizslēdz atbildētāja esamību un tā tiesības pārsūdzēt pirmās instances tiesas nolēmumus apskatāmās kategorijas administratīvo pārkāpumu lietās. [..]
Turklāt tiesiskais regulējums nav mainījies, un līdz ar to administratīvajā procesā tiesā nav pamata skatīties atšķirīgi kā pirms 2009.gada 1.janvāra arī uz virkni citu procesuālu jautājumu administratīvo pārkāpumu lietās par iestādes lēmumiem (administratīvajiem aktiem). Piemēram, LAPK nav ietvertas speciālas tiesību normas, kas izslēgtu procesa dalībnieku tiesības izteikt APL 185. un 195.pantā paredzētos lūgumus par pagaidu tiesas aizsardzības līdzekļu piemērošanu. Līdz ar to apskatāmās kategorijas administratīvo pārkāpumu lietās, tāpat kā pirms 2009.gada 1.janvāra, ir izskatāmi lūgumi par administratīvā akta darbības apturēšanu un pagaidu noregulējuma piemērošanu. Tāpat šajās lietās atbilstoši APL 92.pantam un Valsts pārvaldes iestāžu nodarīto zaudējumu atlīdzināšanas likuma normām pieņemami un izskatāmi prasījumi par atlīdzinājumu, kas nodarīts ar administratīvo aktu administratīvā pārkāpuma lietā.”
3. Procesuālā duālisma problēmas
Galvenā procesuālā duālisma problēma ir divu likumu piemērošana vienas lietas izskatīšanā. Šobrīd APL un LAPK sasaiste konstatējama šādos jautājumos:
1) procesuālo termiņu noteikšana iestādē – LAPK neregulē procesuālo termiņu noteikšanu iestādē, tādēļ jāpiemēro attiecīgās APL normas;
2) kaitējuma atlīdzināšana – administratīvo pārkāpumu lietvedībā jāpiemēro APL un Zaudējumu atlīdzināšanas likuma normas, kas regulē kaitējuma atlīdzināšanu, jo LAPK šis jautājums nav regulēts;
3) jaunatklātie apstākļi – arī šo jautājumu LAPK neregulē;
4) lietas dalībnieki – LAPK neparedz atbildētāju kā lietas dalībnieku, tādēļ šajā jautājumā piemērojamas APL normas;
5) tiesību normu hierarhijas kontrole – ievērojot, ka administratīvā atbildība ir izpildvaras instruments, un ņemot vērā, ka administratīvā procesa tiesā uzdevums ir kontrolēt pārvaldes darbību tiesiskumu (tostarp pārvaldes normatīvo aktu tiesiskumu), šobrīd arī administratīvo pārkāpumu lietu izskatīšanā tiesai ir tiesības izmantot APL 104.panta trešajā daļā paredzētās tiesības nepiemērot prettiesiskus pašvaldības saistošos noteikumus vai Ministru kabineta noteikumus. Šīs tiesības saglabājamas arī pēc iecerētās lietu piekritības maiņas no administratīvajām tiesām uz vispārējās jurisdikcijas tiesām;
6) lēmuma atzīšana par prettiesisku – ja lēmums par administratīvā soda piemērošanu ir zaudējis spēku (piemēram, izpildīts), tad personai saskaņā ar APL ir tiesības prasīt šo administratīvo aktu atzīt par prettiesisku.
Bez šiem vēl atrodami arī citi jautājumi, kurus šobrīd LAPK neregulē, un tādēļ piemērojamas APL normas. Taču, izstrādājot jaunu Administratīvo sodu procesa likumu, jāatceras tajā ierakstīt augšminētos jautājumus. Arī Saeimā iesniegtie grozījumi LAPK, ar kuriem iecerēts nodrošināt pilnīgu procesuālo regulējumu administratīvo pārkāpumu lietu izskatīšanā tiesā, nav pilnīgi, jo neparedz kaitējuma atlīdzināšanas procedūru, iespēju lēmumu atzīt par prettiesisku, tiesību normu hierarhijas kontroli. Tādēļ arī šajos jautājumos joprojām būs piemērojams APL. Īpaša problēma ir t.s. apvienotie lēmumi, kuros gan uzlikts kāds tiesisks pienākums, gan piemērots administratīvais sods (šādus pieņem, piemēram, Patērētēju tiesību aizsardzības centrs). Šie lēmumi principā atspoguļo ciešo saistību starp administratīvo procesu un administratīvo pārkāpumu procesu, jo viens un tas pats fakts var būt pamats gan administratīvajam procesam, gan administratīvo pārkāpumu procesam. Diez vai šādos gadījumos nepieciešami divi atsevišķi procesi, jo tad radīsies problēma ar vienlaicīgiem procesiem un viena lēmuma (sprieduma) prejudiciālo nozīmi citā lietā.
Šobrīd administratīvo sodu procesa reformai ir divi saredzami mērķi – pirmkārt, procesuālo normu kodifikācija, otrkārt, administratīvo tiesu atslogošana. Šai reformai ir vismaz divi īstenošanas ceļi:
1) izslēgt administratīvā pārkāpuma lietā pieņemtu iestādes lēmumu no administratīvā akta definīcijas (tāpat kā tas šobrīd darīts ar kriminālprocesuāliem lēmumiem un tiesas spriedumiem). Tas ir iespējams, jo administratīvā akta definīcija ir funkcionāla, t.i., paredzēta, lai noteiktu lēmumus, kuri pārbaudāmi administratīvā procesa kārtībā. Tomēr jāņem vērā, ka lēmums par administratīvo sodu Latvijas tiesību sistēmā tradicionāli tiek uzskatīts par administratīvu aktu, un šāds risinājums prasītu izmaiņas arī citos likumos, piemēram, Valsts pārvaldes iestāžu nodarīto zaudējumu atlīdzināšanas likumā;
2) negrozīt administratīvā akta definīcīju, bet ietvert procesuālās ekskluzivitātes normu jaunajā likumā.
Jāuzsver, ka administratīvo pārkāpumu lietas nezaudēs sasaisti ar administratīvo procesu pat tad, ja tiks pieņemts jauns administratīvo sodu procesa likums. Šobrīd vairāki administratīvo pārkāpumu sastāvi paredz atbildību par valsts pārvaldes iestāžu likumīgo prasību (tostarp, administratīvo aktu) neizpildi. Administratīvo pārkāpumu lietā tāpat vajadzēs pārbaudīt šīs prasības, par kuras neizpildi paredzēts administratīvais sods, likumību. Daudzi administratīvie pārkāpumi nodokļu sfērā, muitā u.c. līdz šim bijuši tipiski jautājumi, kuri ir cieši saistīti ar administratīvo tiesu kompetenci. Parasti lietu piekritības maiņas galvenais arguments ir tiesu specializācija noteikta jautājuma izskatīšanā, tādēļ jāapsver, vai tiešām visu administratīvo pārkāpumu lietu izskatīšanu lietderīgi nodot rajona (pilsētas) tiesu kompetencē. Tāpat rajona (pilsētas) tiesām dažkārt būs nepieciešams vērtēt arī citus klasiskus administratīvā procesa jautājumus, piemēram, personas tiesisko paļāvību uz iestādes uzziņā izteiktu apsolījumu nepiemērot administratīvo sodu u.tml.
Kopsavilkums
1. Administratīvo pārkāpumu lietas ir pārāk atšķirīgas, lai izdarītu vienotu secinājumu par to būtību. Taču administratīvā pārkāpuma jēdzienu daļēji var skaidrot administratīvās atbildības mērķi: tiesību normu saistošā spēka un efektivitātes nodrošināšana.
2. Administratīvo sodu procesā jāiestrādā tiesas iespēja kontrolēt pārvaldes normatīvo aktu tiesiskumu (līdzīgi kā šobrīd APL 104.panta trešajā daļā), kārtība, kādā izskatāms prasījums atlīdzināt kaitējumu, kas nodarīts ar prettiesisko lēmumu, lēmuma prettiesiskuma izvērtēšana, ja tas zaudējis spēku, un citi līdz šim uz pārvaldes kontroli attiecināmi instrumenti.
3. Daļai administratīvā pārkāpuma lietu nezudīs sasaiste ar administratīvo procesu pat tad, ja tiks pieņemts jauns administratīvo sodu procesa likums.
QR
