Publisko lietu sevišķā lietošana

IEVADS

Rakstā aplūkota publiskā lietošanā nodotās lietas (īsuma labad dēvētas par publiskajām lietām) sevišķā lietošana. Raksta mērķis ir raksturot publiskas lietas parastās un sevišķās lietošanas nošķiršanas problemātiku, aplūkot jautājumus, kas saistīti ar lietas nodošanu sevišķajā lietošanā un noskaidrot personas subjektīvās tiesības prasīt lietas sevišķo lietošanu. Pētījumā izmantota vēsturiskā, analītiskā un salīdzinošā metode.

Atslēgvārdi: publiska lieta, publiskas lietas sevišķā lietošana, publiskas lietas ikdienišķā lietošana

IKDIENIŠĶĀS UN SEVIŠĶĀS LIETOŠANAS NOŠĶIRŠANA

Publiskā lietošanā nodotās lietas (turpmāk – publiskās lietas) parasti bez īpašas atļaujas var lietot neierobežota sabiedrības daļa. Publiskas lietas ikdienišķā (parastā) lietošana ir lietas lietošana tieši tam mērķim, kam tā ir radīta vai parasti piemērota, bez īpašas atļaujas vai pielaides vai par nelielu samaksu. Piemēram, ietvi jebkurš var lietot iešanai, ielu   – satiksmei, parkus – pastaigai, stadionus – sportam, skolas telpas – mācībām.

Tomēr, kā 1932.gadā norādījis Latvijas Senāts, valstij nav aizliegts izlietot arī publisku mantu (piemēram, ceļus un laukumus) zināmiem blakus mērķiem, cik tālu ar tiem netiktu traucēta šādu publisku mantu publiskā, vispārējā lietošana (strīds lietā bija par Rīgas–Jelgavas šosejas malā ierīkotiem dārziem un būdām strādnieku vajadzībām; Senāts secināja, ka pieteicēja, prasot būdas nojaukt, lai tai būtu brīva izeja uz šoseju visas ēkas garumā, faktiski ir prasījusi sev spaidu ceļa nodibināšanu, kuru var nodibināt pārvaldības kārtībā, ne ar civilprasību).

Savukārt 1938.gadā profesors K.Dišlers norādījis, ka izņēmuma veidā dažos gadījumos atsevišķām personām var tikt piešķirtas individualizētas tiesības uz dažu publisko lietu lietošanu. Viņš raksta: „To redzam diezgan bieži pilsētās: laukumos, ielu krustojumos vai dārzos atļauts ierīkot kioskus, tirgus laukumos piešķirtas individuālās pārdošanas vietas u.tml. Individualizētā lietošana parasti ir atļauta tikai uz īsu laiku (pusgadu vai gadu) un pret atlīdzību, kas nonāk sabiedriskajā kasē un tātad atkal kalpo sabiedriskajām vajadzībām.''

Publiskās lietas sevišķā (izņēmuma), jeb kā to dēvējis K.Dišlers – individualizētā lietošana – , ir lietas lietošana citam mērķim, nevis tam, kam tā radīta vai parasti lietota. Sevišķā lietošana ir arī tad, ja parastā lietošana tiek ievērojami pārsniegta vai citiem lietotājiem stipri ierobežota.

Piemēram, ielas daļu var nodot kafejnīcas galdiņu izvietošanai, pilsētas laukumā var ierīkot atrakciju parku, vasaras vai ziemas saulgriežu tirdziņu un tamlīdzīgi. Ceļu satiksmes likumā paredzēti gadījumi, kad uz ceļa vai tā tiešā tuvumā var rīkot masu vai sporta pasākumus, sniegt tirdzniecības vai citus pakalpojumus, izvietot reklāmas objektus vai informācijas objektus, tirdzniecības, sabiedriskās ēdināšanas vai citu pakalpojumu objektus u.c. Ūdens apsaimniekošanas likumā regulēti gadījumi, kad ūdens resursi tiek lietoti pastiprināti.

Arī publiskie iestādījumi var būt nodoti sevišķajā lietošanā. Tas ir tad, kad publisku iestādījumu lieto personas ārpus personu loka, kuru lietošanai tas paredzēts, vai kad iestādījums tiek lietots ne tiem mērķiem, kam tas radīts. Piemēram, valsts dibinātā teātra zālē var sasaukt partijas kongresu, kapsētā var uzņemt šausmu filmu. Sevišķā lietošana notiek arī tad, ja iestādes mērķi gan tiek ņemti vērā, bet parastā lietošana tiek pārsniegta jeb citiem iestādes lietotājiem ievērojami ierobežota. Piemēram, ja pašvaldības peldbaseinā tiek rīkotas sporta sacensības.

Lietas, kas paredzētas pārvaldes iestāžu iekšējai lietošanai, arī var tik nodotas sevišķajā lietošanā. Iestādes sanāksmju telpa var tikt nodota lietošanai kāda pasākuma organizēšanai, iestādes ēkā var atļaut uzņemt vēsturisku filmu, no iestādes balkona var atļaut uzņemt fotogrāfijas.

Nododot publisko lietu sevišķajai lietošanai, valsts pārvaldes iestāde rīkojas publisko tiesību jomā. Tādējādi uz to attiecas administratīvā procesa tiesiskais regulējums.

Augstākā tiesa ir norādījusi, ka gadījumos, kad sabiedrības tiesības lietot publisku lietu tiek ierobežotas, piešķirot sevišķās lietošanas tiesības kādai konkrētai personai vai personām, lieta iegūst sevišķi lietojamās publiskās lietas statusu. Šeit gan jāprecizē, ka pareizāk būtu runāt nevis par sevišķi lietojamās publiskās lietas statusu, bet gan par to, ka publiska lieta nodota sevišķajā lietošanā.

Vācu normatīvajā regulējumā un juridiskajā literatūrā lietoti divi termini: Sondernutzung un Sondergebrauch. Pirmo parasti attiecina uz publisko lietu sevišķo lietošanu, savukārt otru lieto tad, kad persona lietu patērē (izlieto) savām vajadzībām. Visbiežāk to attiecina uz ūdens sevišķo lietošanu (tiek patērēti ūdens resursi). Latvijas normatīvajos aktos termini šādi nošķirti netiek, bet vārdi „izmantošana” un „lietošana” lietoti kā sinonīmi.

NOŠĶIRŠANAS PROBLEMĀTIKA

Dažkārt ir grūti novilkt robežu starp ikdienišķo un sevišķo lietošanu. Latvijas juridiskajā literatūrā un tiesu praksē līdz šim šāds jautājums nav aplūkots, savukārt Vācijas juridiskajā literatūrā un tiesu praksē šāda diskusija ir atrodama.

Piemēram, ir diskutēts, vai ubagošana uzskatāma par ietves ikdienišķo vai sevišķo lietošanu. Tiesas to dažādi ir interpretējušas, bet literatūrā ir izteikts viedoklis, ka neuzbāzīga ubagošana uzskatāma par parasto ielas lietošanu.  Tāpat saldējuma tirdzniecība caur kafejnīcas logu tiek uzskatīta par ikdienišķo lietošanu, jo prece netiek izvietota publiskajā telpā. Diskusija ir arī par to, vai gleznošana pilsētas ielās un laukumos uzskatāma par sevišķo lietošanu. Vācijas Augstākā administratīvā tiesa ir atzinusi gleznošanu šādās vietās par sevišķo lietošanu. Tomēr vairāki autori ir uzsvēruši, ka, lemjot par atļaujas izsniegšanu, jāņem vērā, ka konstitūcijā nostiprināta mākslinieciskā brīvība, tāpēc iestāde ir salīdzinoši ierobežota savā rīcības brīvībā aizliegt šādu nodarbi. Vācijas juristu vidū nav vienota viedokļa arī par to, vai ielas malā stāvošas automašīnas (treilera) lietošana prostitūcijai ir ikdienišķā vai sevišķā lietošana. Daži autori uzskata, ka tā ir vispārīga lietošana, kamēr citu ieskatā tādā veidā iela tiek izmantota saimnieciskai darbībai.  Tāpat ir diskutēts jautājums, vai automašīnu noma, kad komersantam nav konkrēta nomas laukuma, reklāmā norādīts tikai tālrunis, bet automašīna faktiski atstāta ielas malā, ir ielas ikdienišķā vai sevišķā lietošana. Kaut arī pašvaldības (Hamburgas) saistošajos noteikumos šāda situācija nebija atrunāta, pašvaldība bija uzskatījusi, ka tā ir sevišķā lietošana. Vācijas Augstākā administratīvā tiesa piekrita pašvaldībai, ņemot vērā, ka iela tika izmantota komerciāliem mērķiem, nevis tam, kam tā paredzēta. Tomēr juridiskajā literatūrā izteikts viedoklis, ka veids, kādā komersants izmantoja ielu, atbilst ielas ikdienišķajai lietošanai.

Uzmanības vērta ir diskusija par publisko lietu lietošanu, lai tirgotu laikrakstus, izplatītu politisko vai komercreklāmu. Laikrakstu tirgošanu uz ielām Vācijas Augstākā administratīvā tiesa sākotnēji bija atzinusi par sevišķo lietošanu, pamatojot ar to, ka ir vispārzināms, ka tirgošanās apdraud satiksmes drošību un raitumu. Juridiskajā literatūrā tik vispārīga pieeja (neizvērtējot konkrēto apdraudējumu) bija kritizēta, atsaucoties uz konstitūcijā nostiprināto preses brīvību (kas ietver arī laikrakstu izplatīšanas brīvību). Tagad ir atzīts, ka šāda tirgošanās parasti ir pieļaujama bez atļaujas.

Ielas, parki un pilsētu laukumi ir arī sastapšanās vieta, kur tiek īstenota uzskatu paušanas brīvība, kas garantēta Satversmes 100.pantā. Līdz ar to gan politisko skrejlapu izplatīšana, gan pirmsvēlēšanu aģitācijas veikšana minētajās vietās ir uzskatāma par ielas ikdienišķu lietošanu.

Kā piemēru no Latvijas prakses var minēt plašsaziņas līdzekļos atspoguļoto gadījumu, kad pirmsvēlēšanu laikā kādas politiskās apvienības pārstāvji pašvaldības AS „Rīgas Centrāltirgus” un Stacijas laukuma teritorijā nodarbojās ar priekšvēlēšanu aģitāciju, dalot materiālus. Ne tirgū, ne Stacijas laukumā nebija izvietoti nekādi reklāmas materiāli, teltis vai citi objekti. Centrāltirgus apsardze aizrādīja aģitētājiem, bet Stacijas laukumā tirdzniecības centra „Origo” apsardze pieprasīja pārtraukt aģitāciju, pieaicinot arī Valsts policijas pārstāvjus.

Tā kā gan stacijas, gan tirgus laukums ir pieejams jebkuram bez īpašas atļaujas, tas uzskatāms par publisku lietu. Kaut arī valsts un pašvaldību iestādēs un kapitālsabiedrībās aizliegts publiski pieejamās vietās izvietot un izplatīt priekšvēlēšanu aģitācijas materiālus (uz to bija norādījusi apsardze), jāņem vērā, ka tiesību norma, kas noteic šādu aizliegumu, nav interpretējama tādā veidā, ka tā attiecas arī uz publiskiem laukumiem un gājējiem paredzētajām vietām. Šāda interpretācija nonāk pretrunā Latvijas Republikas Satversmes 100.pantam (garantē tiesības paust uzskatus).

Vācu juridiskajā literatūrā šādā gadījumā lieto terminu „komunikatīvā satiksme” (komunikativer Verker) vai „komunikatīvā koplietošana” (komunikative Gemeindgerauch). Tā uzskatāma par publisko ielu un laukumu ikdienišķo lietošanu bez īpašas atļaujas. Vienlaikus jāņem vērā, ka komerciālās reklāmas lapiņu izplatīšana nav ikdienišķā lietošana. Tās mērķis ir komerciāls, tāpēc tā ir sevišķā lietošana.

Diskutējams ir jautājums par augstskolu foajē, gaiteņu un ēdnīcu izmantošanu. Piemēram, Latvijas Universitātes ēdnīca ir atvērta arī apmeklētājiem no ārpuses un dažkārt šīs telpas tiek izmantotas ne tikai maltītes ieturēšanai, bet arī biznesa sarunām un pakalpojumu sniegšanai, kas jau būtu uzskatāma par telpu sevišķo lietošanu.

Gadījumos, kad redzams gan komerciāls, gan ideoloģisks (reliģisks) mērķis (piemēram, parkā tirgo reliģiska satura grāmatas), jānoskaidro, kurš mērķis prevalē. Ja ideoloģiskais mērķis ir pakārtots komerciālajam, darbībai nepieciešama atļauja.

SEVIŠĶĀS LIETOŠANAS ATĻAUJA

Sevišķās lietošanas gadījumā publisko lietu var lietot tikai tas, kam lietošanas tiesības piešķirtas ar īpašu atļauju. Atļauja piešķir iespēju publisko lietu lietot kvantitatīvi vai kvalitatīvi citā pakāpē kā ikdienišķās lietošanas gadījumā. 

Piemēram, Ūdens apsaimniekošanas likuma 21.pantā paredzēta atļauja ūdens resursu lietošanai darbībām, kuras ietekmē vai var ietekmēt ūdens kvalitāti, daudzumu vai ekosistēmas. Šādā gadījumā lietošana notiek kvantitatīvi citā pakāpē. 

Atbilstoši Ceļu satiksmes likuma 40.pantam uz ceļa vai tā tuvumā var rīkot dažādus pasākumus, tirgoties, izvietot reklāmas vai informācijas objektus, tirdzniecības, sabiedriskās ēdināšanas vai citu pakalpojumu objektus, šīm darbībām saņemot ceļa pārvaldītāja un zemes īpašnieka atļauju. Tā būs kvalitatīvi atšķirīga lietošana.

Atļauja publiskās lietas sevišķajai jeb izņēmuma lietošanai visbiežāk tiek izdota administratīvā akta formā, kura adresāts ir persona, kurai ir piešķirtas individuālas tiesības lietot lietu. Atļauja var tikt ietverta arī administratīvajā līgumā.

Atļaujā, ievērojot Administratīvā procesa likuma 68.pantu, var ietvert nosacījumus. Piemēram, var noteikt, ka tirdzniecība pieļaujama tikai no plkst.9.00 līdz 17.00. Atļaujā var ietvert atcelšanas atrunu, piemēram, ka atļauja lietot ietvi kafejnīcai var tikt atcelta, ja apkārtējie iedzīvotāji sūdzēsies par troksni.

Vispārējai lietošanai paredzēta publiska lieta parasti nav nododama sevišķajai lietošanai ar privāttiesisku nomas līgumu. Tas ir pretrunā publiskas lietas lietošanas institūta dabai.

Tā kādā lietā tiesa secināja, ka vairākās transportlīdzekļu stāvvietās, kurām ir publiskas lietas statuss, notiek taksometru pakalpojumu brīvas sniegšanas ierobežošana, piemēram, lidostā, pie centrālās autoostas vai pie viesnīcas „Latvija”, slēdzot publisku piekļuvi tām un bez pamata aizbildinoties ar privātīpašnieka tiesībām.

Augstākā tiesa norādījusi, ka, nododot kādu publisku lietu sevišķajai lietošanai, jāizvērtē šādas rīcības lietderība, proti, jāvērtē, vai lēmums par publiskās lietas nodošanu sevišķajai lietošanai ir nepieciešams, lai sasniegtu tiesisku mērķi, vai lēmums ir piemērots šā mērķa sasniegšanai un vai ir samērīgs ar sabiedrības interešu ierobežojumu.

Ja ar atļauju būtiski tiek ierobežotas trešo personu tiesības, jāuzklausa arī šo personu viedoklis (piemēram, ja atļauja rīkot festivālu būtiski skar apkārtējo iedzīvotāju sadzīves apstākļus, iestādei pirms atļaujas došanas jāuzklausa to viedoklis un jāizvērtē skarto tiesību smagums). Tiesu praksē nav vienprātīga viedokļa par to, vai pirms ūdens resursu lietošanas atļaujas izsniegšanas nepieciešamas saņemt blakus esošās ūdenskrātuves īpašnieka atļauju.

Nododot lietu sevišķajā lietošanā, jāņem vērā, ka daudzas publiskas lietas ir uzskatāmas par dabiskiem monopoliem, piemēram, kuģojamas upes, nozīmīgi infrastruktūras objekti. To nodošana privātpersonas rokās var apgrūtināt to pieejamību sabiedrībai. Ja resurss ir ierobežots, jābūt skaidriem kritērijiem, pēc kuriem tiek piešķirtas izņēmuma lietošanas tiesības. Turklāt, lai to darītu, jābūt nopietnam attaisnojumam, kuru var pārbaudīt administratīvā tiesa vai Satversmes tiesa.

Eiropas Savienības Tiesa ir argumentējusi, ka atļauja lietot valsts īpašumu, kas ir ierobežots resurss, ļauj tās īpašniekam gūt ievērojamu finansiālu labumu un tam sniedz priekšrocības salīdzinājumā ar citiem, kas arī vēlas lietot šoresursu. Savukārt Tiesas ģenerāladvokāts M.Vatelē norādījis, ka ekskluzīvu tiesību piešķiršana, kura izraisa netaisnu situāciju, uzskatāma par ļaunprātīgu pilnvaru izmantošanu.

Tāpat jāņem vērā, ka, nododot lietu sevišķajā lietošanā, nereti pastāv arī korupcijas riski. Tādēļ, nodot lietu sevišķai lietošanai, jānodrošina atklātums un vienādas iespējas visiem potenciālajiem konkurentiem. 

Augstākā tiesa ir norādījusi, ka, nododot publisko lietu sevišķajai lietošanai, valsts netiek atbrīvota no publisko tiesību principu, tostarp vienlīdzības un diskriminācijas aizlieguma principu, ievērošanas. Ja iestāde atzīst, ka publiskās lietas nodošana sevišķajai lietošanai ir lietderīga, tai ir jānodrošina, lai ikvienam būtu vienlīdzīgas iespējas uz to pretendēt. Lemjot par publiskas lietas nodošanu sevišķajai lietošanai, iestādei jāvērtē arī tas, vai ir attaisnojami publiskās lietas lietošanu piešķirt tikai noteiktam personu lokam un vai tādā veidā netiek sniegts nepamatots valsts atbalsts kādam atsevišķam komersantam.

Latvijas juridiskajā literatūrā izteikts viedoklis, ka tādas publiskās lietas kā publiskie iestādījumi nodošana sevišķajā lietošanā nav iespējama, jo šo lietu nodošana norisinās saskaņā ar privāttiesību noteikumiem. Kaut arī privāttiesiska līguma noslēgšana tiešām varētu būt tipiskais šādas publiskas lietas nodošanas veids, tomēr ir iespējams, ka publisko iestādījumu sevišķo lietošanu var iegūt, arī saņemot atļauju. Piemēram, universitāte atļauj sēžu zālē rīkot grāmatas prezentāciju vai pašvaldība atļauj rīkot sacensības peldbaseinā. Tas, ka publiskā iestādījuma lietošanu var piešķirt arī ar atļauju, norādīts arī juridiskajā literatūrā.

Vācijas juridiskajā literatūrā samērā daudz ir diskutēts par pašvaldības atļauju savā sēžu zālē rīkot partijas kongresu. Norādīts, ka pašvaldība drīkst lemt par atļauju lietot savas telpas kādai partijai atkarībā no tā, vai partija nodrošina atbildību par trešo personu nodarītajiem zaudējumiem, ja ir pamats uzskatīt, ka trešās personas varētu rīkot vardarbīgas akcijas. Kopumā uzskats ir tāds, ka telpas partijas pasākumiem ir obligāti jānodod tikai tad, ja pašvaldības rīcības brīvība ir samazinājusies sakarā ar ilgstošo, vienveidīgo praksi. Pašvaldībai nevajadzētu atteikt slēgt nomas līgumu ar partiju, kuras darbība nav aizliegta, un likt šķēršļus pamattiesību (politiskās pulcēšanās un darbības brīvība) lietošanai tikai tāpēc, ka tās mērķi nav pieņemami. Tas būtu arī vienlīdzības principa pārkāpums.

Lietas, kas paredzētas pārvaldes iekšējai lietošanai, var nodot sevišķajā lietošanā gan ar administratīvo aktu (atļauju), gan privāttiesisku līgumu (iznomājot). Nereti šo kārtību noteic iekšējie normatīvie akti.

Ja publiskā lieta nodota sevišķajā lietošanā, tad citām privātpersonām šīs lietas lietošanai var būt nepieciešama atļauja no personas, kam lieta nodota. Piemēram, ja gājēju ielā kāda teritorija ir piešķirta kafejnīcai, tad sēdēšana pie kafejnīcas galdiņiem var būt ierobežota un to var darīt tikai ar kafejnīcas atļauju.

SUBJEKTĪVĀS TIESĪBAS PRASĪT SEVIŠĶĀS LIETOŠANAS ATĻAUJU

Augstākā tiesa, atsaucoties uz juridisko literatūru, kādā lietā ir norādījusi, ka personai nav subjektīvo tiesību prasīt un publisko tiesību persona atsevišķām personām bez leģitīma mērķa nevar piešķirt plašākas sabiedriskās lietošanas tiesības, kādas ir paredzētas pārējām personām. Šai atziņai tomēr var piekrist tikai daļēji. 

Vispirms tiesības prasīt publiskas lietas sevišķo izmantošanu var būt paredzētas likumā. Piemēram, šādas tiesības iziet no iepriekš minētā Ūdens apsaimniekošanas likuma.

Savukārt, ja iestādei ir piešķirta rīcības brīvība izlemt, vai piešķirt kādam izņēmuma tiesību lietot publisko lietu, jāņem vērā, ka rīcības brīvības izmantošanu ierobežo vienlīdzības un samērīguma princips. Piemēram, ja iestāde ir atļāvusi tirdzniecību vienam komersantam, jābūt pietiekam pamatam, kāpēc to nevar atļaut citam.

Tāpat var būt situācija, kad, nesaņemot sevišķās lietošanas atļauju, personas tiesības vai tiesiskās intereses tiek būtiski ierobežotas. Piemēram, ja satiksmes radītais troksnis rada privātās dzīves būtisku aizskārumu, tiesības prasīt ceļa malas sevišķo izmantošanu, uzstādot trokšņu barjeru, var būt pamatotas ar nepieciešamību mazināt privātās dzīves būtisku aizskārumu.

Tādējādi iespējami trīs gadījumi, kad privātpersonai ir subjektīvās tiesības prasīt publiskās lietas sevišķo lietošanu: 1) ja šādas tiesības izriet no likuma, 2) ja šādas tiesības rodas uz vienlīdzības principa pamata, 3) ja faktiskā situācija ir tāda, ka, nesaņemot atļauju, personas tiesības vai tiesiskās intereses tiek būtiski ierobežotas.

Citos gadījumos privātpersonai parasti ir iespēja, bet ne tiesības prasīt atļauju publiskas lietas sevišķajai lietošanai. Savukārt iestādei tādā gadījumā ir samērā plaša rīcības brīvība atļaut vai neļaut sevišķo jeb izņēmuma lietošanu. Privātpersonai tad ir tikai tiesības prasīt, lai netiktu pieļautas rīcības brīvības lietošanas kļūdas. 

Ja ar sevišķās lietošanas atļaujas piešķiršanu nesamērīgi tiek ierobežotas kādas privātpersonas tiesības lietot publisko lietu, šai personai ir tiesības vērties ar sūdzību iestādē un pieteikumu tiesā. Piemēram, ja ceļa nodošana sevišķajai lietošanai skar personas subjektīvās tiesības, jo tiek ierobežota piebraukšana īpašumam, persona var aizstāvēt savas tiesības administratīvajā tiesā.

KOPSAVILKUMS

Publisko lietu sevišķajā lietošanā – kad lietu ekskluzīvi var lietot persona, kurai piešķirta šāda atļauja – var nodot gan vispārējai lietošanai paredzētas lietas, gan iestādījumus, gan iestādes lietošanai paredzētās lietas. vispārējai lietošanai paredzēto publisko lietu nodošana parasti notiek ar administratīvo aktu, citas formas pieļaujamas izņēmuma gadījumā. Kaut arī valsts pārvaldei ir samērā plaša rīcības brīvība piešķirt lietu sevišķajā lietošanā, privātpersonai ir tiesības pret to iebilst, ja tas aizskar šīs personas subjektīvās tiesības. Tāpat personai izņēmuma gadījumos ir tiesības prasīt publiskas lietas piešķiršanu sevišķajā lietošanā.