IEVADS
No Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas (turpmāk – Konvencija) 6. un 13.panta un Latvijas Republikas Satversmes (turpmāk – Satversme) 89. un 92.panta izriet, ka valstij jānodrošina, cik iespējams, efektīva personas pamattiesību aizsardzība. Turklāt tiesības jānodrošina nevis teorētiski vai iluzoriski, bet praktiski un efektīvi, tādējādi tiesību aizsardzības iespējai vienmēr jābūt efektīvai kā praksē, tā teorijā. Administratīvajā procesā pastāv tiesību aizsardzības un strīdu risināšanas metožu plurālisms – privātpersona var aizstāvēt savas tiesības un risināt administratīvos strīdus ar iestādi, izmantojot dažādas metodes. Raksta mērķis ir salīdzīnāt, kādas Eiropas Padomes Ministru komitejas 2001.gada 5.septembra rekomendācijā Nr.(2001) 9 „Par alternatīvām strīdus risināšanas metodēm strīdos starp iestādi un privātpersonu” minētās metodes ir atrodamas Latvijas normatīvajos aktos.
ALTERNATĪVĀS STRĪDU NOVĒRŠANAS UN RISINĀŠANAS IZPRATNE
Alternatīvās strīdu novēršanas un risināšanas metode ir strīdu risināšanas paņēmiens (izņemot tiesvedību), ar kuru efektīvi, ar vai bez starpnieka palīdzības nodrošināt taisnīgu un tiesisku tiesību aizsardzību un strīdu izšķiršanu atbilstoši situācijas faktiskajiem un tiesiskajiem apstākļiem. Neprecīza ir definīcija, ka alternatīvās metodes ir strīdu risināšanas process ārpus tiesas, jo dažas no tām izmanto tiesas procesa ietvaros.
Nosaukumam „alternatīvās metodes” var iebilst tādā ziņā, ka tas šķietami dod priekšroku tiesas procesam, radot iespaidu, ka tas ir standarts, bet alternatīvās metodes – izņēmums. Šāds priekšstats ir nepareizs. Nosaukums ir izskaidrojams ar šo metožu rašanās vēsturi, proti, kā līdzekļi, kas veidoti alternatīvi neefektīvajam tiesas procesam. Alternatīvās metodes ir tradicionālā administratīvā procesa papildinājums ar mērķi to efektivizēt, tāpēc juridiskajā literatūrā lieto arī citus procesu apzīmējošus jēdzienus: papildus strīdu risināšana (additional dispute resolution), draudzīgā strīdu risināšana (amicable dispute resolution), paātrinātā strīdu risināšana (accelerated dispute resolution), piemērotākā strīdu risināšana (appropriate dispute resolution), labākā strīdu risināšana (better dispute resolution), efektīvā strīdu risināšana (effective dispute resolution – angļu val.) un inovatīvā strīdu risināšana (innovative dispute resolution). Tie ir apzīmējumi vienam procesam un nav kļūdaini lietot kādu no tiem, jo visos gadījumos ar to tiek saprasta brīvība risināt strīdu ar dažādām metodēm, no kurām var izvēlēties konkrētajiem apstākļiem visatbilstošāko.
Tiesības uz pieejamību dažādām tiesiskām metodēm nav absolūtas. Tiesību aizsardzības un strīdu risināšanas sistēmas mērķis ir nodrošināt efektīvu un taisnīgu strīda atrisināšanu. Valstij ir rīcības brīvība izvēlēties metožu veidus, kuri atbilst tiesiskajai un sociālajai nepieciešamībai, ar kurām sasniedzams nozīmīgs sabiedriskais labums un nodrošināšanai nepieciešamie resursi ir samērīgi.
Alternatīvās strīdu novēršanas un risināšanas metodes izmantošana var būt brīvprātīga (atkarīga no dalībnieku gribas) vai obligāta (izmantošana likumā noteikta kā priekšnoteikums pirms vēršanās tiesā) izmantošana. Pirmajā gadījumā lietderības apsvērumus izdara procesa dalībnieks, savukārt otrajā gadījumā likumdevējs. Piemēram, administratīvā līguma noslēgšana ir brīvpratīga (skat. Administratīvā procesa likuma 63.1pantu), savukārt apstrīdēšana ir obligāta (skat. Administratīvā procesa likuma 76. un 191.panta pirmās daļas 5.punktu).
ALTERNATĪVO METOŽU ATTĪSTĪBAS PAMATOJUMS
Vērtējot strīdu risināšanas attīstību, vācu sociologs Niklass Lūmans (Niklas Luhmann) 20.gs. vidū pamatoti kritizēja, ka Rietumu sabiedrībai piemīt tendence vienveidīgi, ar institūciju palīdzību risināt bieži vien pilnīgi nevajadzīgus un nenozīmīgus konfliktus. Amerikāņu tiesību filozofs Ronalds Dvorkins (Ronald Dworkin) 21.gs. sākumā trāpīgi norāda, ka „mūsdienās personas vēlme tiesāties par katru citas personas argumentu jau iegūst traģiski komiskus apmērus”. Arī Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta priekšsēdētāja Veronika Krūmiņa norāda: „Mums arī jāņem vērā mūsdienu sabiedrības fenomens – tiesāšanās, interese tiesāties, nevis izlīgt. Nepamatotās tiesāšanās problēma ir saskatāma ne tikai no privātpersonu, bet arī valsts pārvaldes iestāžu puses. Atsevišķos gadījumos privātpersonas un arī iestādes principa pēc tiesājas līdz augstākajai tiesu instancei.” Tajā pašā laikā valstij jāveicina tiesību aizsardzība visos gadījumos, kad privātpersonas tiesības vai tiesiskās intereses aizskartas. Valsts nevar apslāpēt privātpersonu vēlmi ziņot par valsts pārvaldes, viņuprāt, netaisnīgu un prettiesisku rīcību. Pilnībā jāpiekrīt Eiropas Cilvēktiesību tiesas tiesnesei Inetai Ziemelei, ka ir ļoti labi, ja privātpersonas apzinās savas tiesības un aizstāv tās gan pirmstiesas administratīvajā procesā, gan tiesā. Latvijas tiesību sistēmas un demokrātijas attīstībai tas ir svarīgi un to var saukt par valsts un sabiedrības savstarpēju mācīšanās procesu. Pašreizējās Latvijas demokrātijas attīstības stadijā jābūt iecietīgiem pret iedzīvotāju jaunatklāto sūdzēšanās prieku.
Līdz ar to valstij jānodrošina efektīvs un uz taisnīgu rezultātu balstīts tiesību aizsardzības un strīdu risināšanas process, kurā privātpersonai ir iespēja aizstāvēt savas tiesības un risināt administratīvos strīdus ar dažādām tiesiskām metodēm, izvēloties katrā tiesību aizskāruma gadījumā atbilstoši tā faktiskajiem un tiesiskajiem apstākļiem piemērotāko, lai sasniegtu tiesisku un taisnīgu risinājumu (taisnīguma pieejamības princips).
Tāpēc no taisnīguma principa izriet valsts atbildība par dažādu efektīvu tiesību aizsardzības un strīdu risināšanas metožu, tāpat kā par tiesu sistēmas attīstību, lai sasniegtu tiesiskai valstij atbilstošu administratīvo strīdu risināšanas procesu un uzlabotu personas pamattiesību nodrošināšanu un aizsardzību. Turklāt Augstākās tiesas Senāts atzinis, ka tiesa ne vienmēr ir pats lietderīgākais veids, kā strīdā rast taisnīgāko risinājumu: “[..] ņemot vērā radušos situāciju (ka, iespējams, pieteicēja tiesības ir pārkāptas, ka vismaz daļa no zemes gabala, iespējams, nepieciešama pašvaldības vajadzību apmierināšanai), procesa dalībniekiem, pieaicinot arī kompetentās valsts iestādes, būtu vēlams un iespējams strīdu atrisināt savstarpējās piekāpšanās un vienošanās ceļā [..].”
Piemērotākās metodes izvēle atkarīga no objektīviem kritērijiem (normatīvajos aktos noteiktā) un subjektīviem kritērijiem (procesa dalībnieku vērtējuma par administratīvās lietas raksturu un būtību, cik lielā mērā attiecīgās tiesības ir ierobežotas vai apšaubītas).
Kvalitatīva administratīvā procesa mērķis ir ne tikai tiesību normu pareiza piemērošana faktiskajiem apstākļiem, bet arī efektīvs konkrētās situācijas risinājums. Esot novērotāja administratīvajā procesā iestādē, privātpersona kļūst aktīva tikai tiesas procesā. Tāpēc administratīvajam procesam iestādē jābūt racionālam, uz konsensu spējīgam un taisnīgu rezultātu vērstam. Alternatīvo tiesību aizsardzības un strīdu risināšanas metožu uzdevums administratīvajā procesā ir tiesību atjaunošana un tiesību aizskāruma neesamības gadījumā maksimāli iespēju robežās novērst pieteikuma iesniegšanu tiesā. Tāpēc administratīvā procesa dalībniekiem vispirms pašiem vai ar alternatīvo metožu palīdzību jācenšas atrisināt strīdu. APL 4. un 14.2 pants papildināms ar jaunu būtisku administratīvā procesa principu – strīda atrisināšanas principu: „Administratīvā procesa dalībniekiem jācenšas, cik vien iespējams, strīdu savstarpējās administratīvi tiesiskajās attiecībās atrisināt (novērst) ārpus tiesas procesā.” Strīda atrisināšanas princips izriet no strīdu risināšanas loģikas, ko izmanto arī privāttiesībās, proti, sākumā pašiem dalībniekiem jācenšas atrisināt strīdu un privātpersona vēršas tiesā tikai gadījumā, ja tas nav izdevies. Ilgāks administratīvais process iestādē nekā līdzšinējais ir ar lielāku demokrātijas un tiesiskas valsts vērtību un visbiežāk īsāks nekā tiesas process. Tomēr jāapzinās, ka visos gadījumos objektīvu un subjektīvu iemeslu dēļ panākt dalībnieku vienprātību nav iespējams.
EIROPAS PADOMES REKOMENDĀCIJAS NOZĪME LATVIJĀ UN ĀRVALSTĪS
Eiropas Padomes Ministru komiteja 2001.gada 5.septembrī pieņēmusi rekomendāciju dalībvalstīm Nr.(2001) 9 „Par alternatīvām strīdus risināšanas metodēm strīdos starp iestādi un privātpersonu” (turpmāk – Rekomendācija) un tās skaidrojošo memorandu, kurā pamatota nepieciešamība un uzskaitītas alternatīvās strīdu risināšanas metodes administratīvajā procesā starp iestādi un privātpersonu. Sabiedrība kļūst arvien neapmierinātāka ar valsts pārvaldes darbu, tiesu pārslodzi un prasa pēc lielākas līdzdalības, neformalitātes un caurskatāmības administratīvajā procesā, kā arī uzstāj uz racionālāku valsts un privātpersonu resursu izlietošanu. Tradicionālā tiesvedības procedūra nespēj vairs efektīvi nodrošināt privātpersonu tiesību un tiesisko interešu aizstāvību.
Rekomendācija un tās skaidrojošais memorands ir vieni no nozīmīgākajiem avotiem Eiropā par administratīvajā procesā izmantojamām alternatīvajām metodēm. Eiropas Padomes Ministru komitejas rekomendācijām nav saistošs juridiskais spēks un Latvijas Republikas Satversmes 89.pants neuzliek pienākumu nodrošināt tādu starptautisko normu izpildi, kuras Latvijai nav saistošas, tomēr tās ir izmantojamas kā tiesību palīgavots, interpretējot nacionālās rakstītās tiesību normas. Parasti šādās rekomendācijās apkopo jaunākās idejas, kuras bieži vien apsteidz laiku, līdz ar to būtu tuvredzīgi tās ignorēt, neizvērtējot to nozīmi un nepieciešamību. Līdz šim dažādās valstīs Rekomendācija kalpojusi ar atšķirīgu mērķi, piemēram, Rumānijā kā informācijas avots, Lietuvā – tiesību teorijas diskusijas priekšmets, Polijā – administratīvo procesu regulējošo normatīvo aktu grozījumu un Lielbritānijā – tiesību politikas pamats. Latvijā diemžēl nav izdiskutēts, kāda būs valsts attieksme pret Rekomendācijā ietvertajām atziņām un priekšlikumiem.
ALTERNATĪVĀS STRĪDU RISINĀŠANAS METODES LATVIJĀ
Rekomendācijā ir sniegts ne tikai pamatojums alternatīvo strīdu risināšanas metožu izmantošanai administratīvajā procesā, bet arī ieteikts izmantot konkrētas metodes: iekšējo otrreizējo pārbaudi jeb apstrīdēšanu (internal reviews), kvazitiesu (quasi judicial), mediāciju (mediation), samierināšanu (conciliation), izlīgumu (negotiated settlement), šķīrējtiesu (arbitration), ombudu (ombudsmen), prokuroru (public prosecutor), pārrunas (negotiation) un uzklausīšanu un konsultāciju (hearings and consultation). Lielākā daļa no Rekomendācijā minētajām metodēm jau šobrīd Latvijā pastāv un tiek izmantotas.
Apstrīdēšana padotības kārtībā augstākā iestādē vai arī iestādē, kura administratīvo aktu izdevusi, ir viena no visplašāk izmantotajām alternatīvajām metodēm (Administratīvā procesa likuma 76.pants). Arī uzklausīšana un konsultācijas ir administratīvā procesā būtisks tiesību institūts (Administratīvā procesa likuma 62.pants). Izlīgums (administratīvais līgums) ir atrodams Valsts pārvaldes iekārtas likumā (X nodaļa) un Administratīvā procesa likumā (63.1pants). Kvazitiesu pastāvēšanas iespēja izriet no Valsts pārvaldes iekārtas likums 37. panta piektās daļas 3.punkta: “Lēmumu pieņem koleģiāla institūcija, kuras locekļi savu pienākumu pildīšanā ir neatkarīgi un nav pakļauti rīkojumiem vai citādai ietekmei attiecībā uz savu lēmumu, un institūcijas lēmumu pieņem saskaņā ar likumā vai Ministru kabineta noteikumos paredzētu procedūru, kurā tiek piemēroti tiesas procesam raksturīgi pierādīšanas principi.” Lai arī Mediācijas likums galvenokārt attiecināts uz civilprocesu, tomēr tas neliedz mediāciju izmantot arī administratīvajā procesā. Līdzīgi ir arī attiecībā uz samierināšanu un pārrunām. No 2007.gada Latvijā ir arī Tiesībsarga birojs, kura uzdevums ir labas pārvaldības principa īstenošana valsts pārvaldē. Prokurora funkcijas galvenokārt saistītas ar kriminālprocesu, tomēr arī prokurors izpilda atsevišķus uzdevumus administratīvajā procesā. Tikai šķīrējtiesa Latvijā ir izteikts tiesību institūts civiltiesībās. Līdz ar to salīdzinot Rekomendāciju un Latvijas normatīvos aktus, secināms, ka Latvija jau vismaz formāli ir ieviesusi Rekomendācijā minētās metodes. Administratīvajā procesā ir dažādas tiesiskas un efektīvas tiesību aizsardzības un strīdu risināšanas metodes, līdz ar to administratīvā tiesa nav vienīgā un galvenā, bet tikai viena no vairākām un galējā tiesību aizsardzības un strīdu risināšanas metode, kura vienpersoniski un no spēka pozīcijām izšķir strīdus, kurus privātpersona un iestāde pašas nav atrisinājušas ārpustiesas vai tiesas stadijā.
Neskatoties uz alternatīvo metožu esamību, tiesību politikā alternatīvo tiesību aizsardzības un strīdu risināšanas metožu un tiesas nozīme Latvijā nav līdzvērtīga. Dažādās administratīvā procesa efektivizēšanas idejās, viedokļos un koncepcijās un uz tiem pamatotos, izstrādātos vai iecerētos grozījumos tiesību aktos galvenā uzmanība vērsta uz administratīvā procesa tiesā efektivizēšanu, aizmirstot administratīvā procesa sākotnējo stadiju, kura ir administratīvo strīdu avots. Ir palielināts rakstveidā izskatāmo lietu skaits, izstrādātas paaugstinātas prasības kasācijas tiesvedības ierosināšanai, izveidoti rajona administratīvās tiesas tiesu nami, ieviests acīmredzami nepamatotu pieteikumu institūts u.tml. No vienas puses, tas ir loģiski, apzinoties tiesu lielo noslogotību, taču, no otras puses – tieši nekvalitatīvs administratīvais process iestādē un nepietiekamas valsts pārvaldes iekšējās kontroles metodes ir cēlonis lielajam izskatāmo lietu skaitam administratīvajā tiesā. Alternatīvo metožu priekšrocības nav pilnībā izmantotas, piemēram, kvazitiesa var būt efektīva alternatīva apstrīdēšanai vai kādai no administratīvās tiesas instancēm.
Nav veikts Latvijā izmantoto alternatīvo tiesību aizsardzības un strīdu risināšanas metožu efektivitātes izvērtējums. Piemēram, vairākās valstīs aktīvi diskutē par apstrīdēšanas obligātumu, turklāt ne tikai demokrātijas attīstības valstīs, piemēram, Rumānijā, Polijā, bet arī valstīs ar jau attīstītu demokrātiju, piemēram, Šveicē, Vācijā. 1960.gada 21.janvāra Vācijas Administratīvā procesa likuma tiesā 68.panta pirmajā daļā dota teorētiska iespēja federācijas vai zemes līmeņa normatīvajos aktos atteikties no obligātās apstrīdēšanas. Vairākas zemes uz noteiktu laiku ir atcēlušas obligāto apstrīdēšanu, jo apstrīdēšana bija kļuvusi formāla un problēmas aktualizācijai un valsts pārvaldes disciplinēšanai tika pieņemts šāds salīdzinoši radikāls lēmums. Latvijā obligātā apstrīdēšana tiek uztverta kā dogma, lai gan nav pieejama pilnīga informācija par iestāžu izdoto administratīvo aktu, padotības kārtībā apstrīdēto administratīvo aktu (apstrīdēšanas iesniegumu), apstrīdēšanas procesā atcelto un grozīto administratīvo aktu, noraidīto apstrīdēšanas iesniegumu, administratīvajā tiesā pārsūdzēto administratīvo aktu, administratīvās tiesas atcelto un spēkā atstāto administratīvo aktu skaitu.
Alternatīvo tiesību un strīdu risināšanas metožu izmantošas veicināšanai nepieciešams valsts atbalsts, arī apmācot valsts pārvaldes un tiesu darbiniekus un piešķirot nepieciešamos finansiālos resursus. Metožu popularizēšanas un izmantošanas veicināšanas nolūkos valsts finansiāls atbalsts ir būtisks. Piemēram, Nīderlandē pirmās 2,5 mediācijas stundas atmaksā valsts, līdz ar to 2007.gadā apmēram 45% gadījumu administratīvā procesa dalībniekiem neradās izmaksas. Nīderlandē 2009.gadā mediācijas pilotprojektā piedalījās 27 valsts un pašvaldību iestādes. Pilotprojekta rezultāti rāda, ka mediācijas izmantošanas gadījumā par 20% samazinājās iestādes darba apjoms un finanšu resursu patēriņš, par 36% samazinājās vidējais administratīvā procesa ilgums, par 40% pieauga privātpersonu apmierinātība ar iestādes darbu un 60% gadījumos tika novērsta pārsūdzība.
KOPSAVILKUMS
Administratīvā tiesa nav vienīgā un galvenā, bet tikai viena no vairākām un galējā tiesību aizsardzības un strīdu risināšanas metode, kura vienpersoniski un no spēka pozīcijām izšķir strīdus, kurus privātpersona un iestāde pašas nav atrisinājušas ārpustiesas vai tiesas stadijā. Līdzšinējā administratīvo strīdu risināšanas institucionalizācija radījusi administratīvās tiesas pārslodzi, tomēr alternatīvo metožu mērķis ir ne tikai tiesu atslogošana, bet arī nodrošināt administratīvo strīdu risināšanai piemērotākās tiesību aizsardzības un strīdu risināšanas metodes un veicināt sabiedrības uzticību valsts pārvaldei. Alternatīvās metodes ir patstāvīgas tiesiskas un sociālas vērtības, tiesiskās apziņas un kultūras sastāvdaļa, kas palīdz veidot tiesisku un demokrātisku valsti. Kvalitatīvs administratīvais process ir ne tikai tiesisks un pareizs process, bet arī tiesisks un efektīvs konkrētās situācijas risinājums. Galvenās alternatīvās tiesību aizsardzības un strīdu risināšanas metodes ir tiesiski regulētas Latvijā, tomēr praksē to priekšrocības tiek nepilnīgi izmantotas. Ar to izmantošanu var nodrošināt administratīvā procesa pašstabilizācijas funkciju, nodrošinot prognozējamu un no nepieciešamības brīža neattālinātu tiesību izmantošanu un pienākumu izpildi.
QR
