IEVADS
Likumdevēja gribas izteikšana un ar to saistītās problēmas Latvijā noteikti pelnītu padziļinātu izpēti. Nelielā ziņojumā par likumdevēja gribas izteikšanas un noskaidrošanas problēmām nav iespējams izanalizēt visas problēmas izvērsti un detalizēti. Tādēļ runāšu tikai par pieciem jautājumu blokiem un manas tēzes būtu uzskatāmas tikai par ieskatu šajos jautājumos.
Pirmais jautājumu bloks – likumdevējs un tā griba, otrais – kādā veidā likumdevējs šo savu gribu izsaka, trešais – vai ir iespējams identificēt kādus objektīvus vai subjektīvus faktorus, kas apgrūtina vai traucē likumdevējam formulēt savu gribu, ceturtais – vai likuma subjektiem un citiem tiesību normu piemērotājiem ir iespēja un prasmes noskaidrot likumdevēja patieso gribu. Un visbeidzot – kā varētu uzlabot, pilnveidot likumdevēja gribas izteikšanas nepārprotamību, lai mazinātu dažas identificētās problēmas.
LIKUMDEVĒJS UN TĀ GRIBA
Kā zināms, Latvijā likumdošanas tiesības realizē gan tauta, gan Saeima. Neskatoties uz to, ka vienai desmitai daļai vēlētāju ir iespēja normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā iesniegt pilnīgi izstrādātus likumprojektus un tautai ir tiesības darboties kā likumdevējam, tomēr ikdienā ar likumdevēju tomēr saprot Saeimu. Sabiedrībā par likumdevējiem bieži vien uzskata arī citus subjektus, kas ir tiesīgi pieņemt ārējos normatīvos aktus, visbiežāk tie ir Ministru kabinets un pašvaldības. Noderīgi būtu aplūkot un izanalizēt visus šos subjektus, tomēr šoreiz galvenokārt pievērsīšos Saeimai kā likumdevējam, izmantojot to, ka man ir bijis tas gods un tā iespēja ilgāku laiku strādāt Saeimas Juridiskajā birojā.
Analizējot likumdevēju un tā gribu, norādīšu uz dažām lietām, kuras ir būtiskas, lai precīzāk izprastu Saeimu kā likumdevēju, bet kurām, manuprāt, dažkārt netiek pievērsta pienācīga uzmanība. Šīs lietas, manuprāt, iespaido gan gribas izteikšanu, gan gribas noskaidrošanu. Pirmkārt, likumdevējs, un tas īpaši attiecas uz 100 deputātu kopumu – Saeimu, ir koleģiāla institūcija. Ar to gribu uzsvērt, ka šāda institūcija diezgan bieži nav viendabīga savos uzskatos. Saeima nav viens vai daži deputāti, kas domā vienādi. Lai gan ikdienā Latvijā likumdevēju gribu parasti sasaista ar Saeimas vairākuma viedokli, taču daudzajiem likumdevēja institūcijas locekļiem ir atšķirīgas intereses un šī atšķirība var izpausties arī likumdevēja gribas izteikumos, piemēram, balsojumos. Īpaši aktuāli tas ir Latvijas situācijā tā sauktās koalīcijas valdības un koalīcijas vairākuma gadījumos. Šādos apstākļos arī Saeimas vairākuma viedoklis var būt neviendabīgs. Minēšu piemēru. Deputāts A balso “par” likuma pieņemšanu kāda iepriekš skaidri izteikta un publiski zināma vai pat publiski nezināma iemesla dēļ. Savukārt deputāts B arī balso “par” šī paša likuma pieņemšanu, taču nevis tā paša, bet gan cita, ne vienmēr līdzīga vai publiski nezināma iemesla dēļ. Tas var likties pārsteidzoši, bet dažkārt tas tā ir.
Raugoties uz Saeimu, varam konstatēt, ka laika gaitā likumdevējs no diezgan aktīva normatīvo aktu izstrādātāja lielā mērā ir pārtapis par citu subjektu sagatavoto normatīvo tiesību aktu projektu pārbaudītāju, izvērtētāju un apstiprinātāju. Tas ir objektīvs process, jo regulējamās tiesiskās attiecības kļūst aizvien komplicētākas un šāda “darba dalīšana” balstās arī uz racionāliem apsvērumiem. Vienlaikus tomēr likumdevējs saglabā arī tiesību aktu izstrādātāja funkciju. Saeimas deputāti un Saeimas komisijas sagatavo apmēram trešdaļu no izskatāmajiem likumprojektiem. Neskatoties uz šo akcentu pārbīdi, mēs vēl aizvien runājam par likumdevēja gribu, jo likumdevējs ir un paliek patstāvīgs savas gribas formulēšanā un likumdevējs, protams, paliek arī atbildīgs par visiem saviem lēmumiem, neatkarīgi no tā, kurš subjekts iesniedza sākotnējo projektu.
Likumdevējs, un tas konkrēti attiecas uz Saeimu, visbiežāk veic tiesībpolitiskas izšķiršanās. Deputāts kā likumdevējinstitūcijas loceklis balstās uz savu politisko pārliecību, savām tābrīža zināšanām un arī savu iepriekšējo pieredzi. Latvijas apstākļos parasti tiek veidotas koalīcijas un vairākuma viedokli Saeimā neveido tikai kādas vienas frakcijas vai kāda deputāta viedoklis, bet gan vairāku frakciju kopīgas vienošanās, kurās ir arī subjektīvi un dažkārt pat nejaušības elementi. Šī Latvijas mūsdienu likumdevēja iezīme jāpatur prātā.
LIKUMDEVĒJA GRIBAS IZTEIKŠANA
Kādā procedūrā un kādā formā likumdevējs izsaka savu gribu? Likumdevēja rīcībā ir vairākas iespējas savas gribas izteikšanā, kuras tas var izmantot pēc saviem ieskatiem. Pirmkārt, likumdevējs var savu gribu izteikt kāda konkrēta likuma vai paziņojuma formā. Taču likumdevējs var izvēlēties arī “klusēt” un apzināti nerīkoties, neiejaukties, uzskatot, ka šobrīd nav jāiejaucas. Likumdevēja klusēšana varētu būt atsevišķs temats un tādai likumdevēja rīcībai varētu veltīt pat atsevišķu konferenci.
Taču pievērsīsimies biežāk sastopamai situācijai, kad likumdevējs izsaka savu gribu. Citiem vārdiem sakot, kad “likumdevējs runā”. Ja likumdevējs vēlas izteikt savu gribu, tad to veic, vai nu izsakot savu nostāju kāda juridiski nesaistoša paziņojuma, deklarācijas formā, vai pieņemot kādu juridiski saistošu aktu, piemēram, likumu. Ja likumdevējs vēlas saistošas sekas, tad gribas izteikumā ir jāievēro gan konkrēta procedūra, gan forma. Tātad, ja grib vienkārši izteikt nostāju, tad izmantojama viena procedūra, ja grib pieņemt likumu, tad izmantojama cita procedūra, savukārt, ja vēlas grozīt Satversmi, tad ir vēl cita procedūra. Bieži saka, ka likumdevējs runā ar likumu starpniecību. Arī tiesa runā caur tiesas spriedumiem un citiem tiesas nolēmumiem.
Kādas prasības ir izvirzāmas likumam kā likumdevēja gribas izteikumam? Noteiktas procedūras un principu, tajā skaitā demokrātijas, varas dalīšanas, tiesiskuma principa, ievērošanu. Mūsdienās ir atzīts, ka šie principi veido konstitucionālus ierobežojumus parlamentam un tie piemērojami ikvienam parlamenta lēmumam, gribu uzsvērt – ikvienam. Nebūtu pieļaujams, ka likums tiek pieņemts, ignorējot šīs prasības. Jāatzīst, ka attiecībā uz likumu formālo pieņemšanas procedūru un likumdevēja nolūku izvēlēties tieši šo formu parasti pārkāpumu nav, taču bieži nākas novērot to, ko šodien jau pieminēja Kristīne Strada-Rozenbergas kundze. Likumdevējs atbild uz ikdienas dzīves situācijām tikai ar vienu atbildi, ar vienu rīcības veidu – uzreiz likumu. Ja ir kāda problēma, likumdevējs pasludina, ka ir atrasts risinājums, piemēram, likumā pastiprinot atbildību. Tāda vienkārša shēma – ir problēma, pieņemsim jaunu grozījumu vai pieņemsim jaunu likumu. Protams, likumu pieņemšana ir tradicionāls likumdevēja rīcības veids, taču šāda sasteigta rīcība un likums kā vienīgā atbilde, neizmantojot citus likumdevēja rīcībā esošos instrumentus, ne vienmēr dos vēlamos rezultātus.
APGRŪTINĀJUMI LIKUMDEVĒJA GRIBAS FORMULĒŠANAI
Kādi faktori var apgrūtināt vai traucēt likumdevējam savu gribu formulēt tā, lai tā atbilstu prasībām un būtu saprotama gan likuma subjektiem, gan citiem piemērotājiem?
Vispirms gribētu pievērsties likuma tekstam. Pirms vairākiem gadiem, šķiet, tas bija Latvijas Universitātes Mazajā aulā, konferencē kādā diskusijā viens no diskusijas dalībniekiem izteica klātesošajiem likumdevēja pārstāvjiem pārmetumu: „Jūs taču rakstāt likumus tajā likumu valodā, tāpēc tie ir sarežģīti, samudžināti un mēs tos nesaprotam!” Objektīvi vērtējot, patiešām, likumdevēja rīcībā ir vairāki līdzekļi un centrālo vai galveno lomu likumdevēju gribas izteikumā veido likuma teksts, tekstā izmantotie vārdi, termini, teksta izkārtojums, retāk attēli. Šobrīd likumdevējs nevar savas ieceres bez likuma teksta starpniecības uzreiz nogādāt likuma piemērotājiem, tas nav iespējams. Kā pamatoti norādīts juridiskajā literatūrā, likumdevējs izmanto tradicionālo un ikdienā lietoto sazināšanās līdzekli – valodu. Tādejādi tas uzrunā privātpersonas un vēlas, lai tie viņu saprastu. Taču likumdevējs lieto nevis ikdienas sarunvalodu, bet tādu konkrētu valodu, kuru daži kolēģi dēvē par mākslīgu juristu valodu. Likuma teksts tiek izteikts lietišķi un veidots atbilstoši tiesību normas izstrādāšanas un juridiskās tehnikas prasībām. Likumdevējs pēc nepieciešamības izmanto gan terminus ar augstu abstrakcijas pakāpi, gan ļoti specifiskus nozares terminus. Jāpiekrīt tiem, kas saka, ka likuma teksts arī pārskatāmā nākotnē paliks galvenais līdzeklis likumdevēja gribas izteikšanā. Likumdevējs tiesību aktus saprotamākus var padarīt, tekstu strukturējot ar mērķi padarīt tā saturu, līdz ar to likumdevēja nolūku, iespējami precīzi izteiktu. Bieži vien normatīvajos tiesību aktos, kas reglamentē procesu, normas tiek izkārtotas procesu stadijas secībā, un tas ļauj labāk izprast likumdevēja nolūku.
Tomēr teksta izveidē var būt būtiskas kļūdas. Piemēram, Eiropas Kopienu tiesa ir atzinusi, ka slikts tiesību akts var novest pie tiesiskās nenoteiktības un tiesiskā drošuma trūkuma. Arī Satversmes 90.pants izvirza konstitucionālas prasības likumdevējam, jo Satversmes 90.pantā ir norādīts, ka ikvienam ir tiesības zināt savas tiesības. Arī tiesu praksē atrodamas skaidras norādes, piemēram, Satversmes tiesa norādījusi, ka personas tiesības zināt savas tiesības nosaka likumdevēja darbības ietvaru, likumiem un citiem normatīvajiem aktiem jābūt ne vien publiski pieejamiem, bet arī skaidriem un saprotamiem. Arī Eiropas Cilvēktiesību tiesa vairākkārt norādījusi, jāsaka gan attiecībā uz cilvēktiesību ierobežošanu normām, ka tiesību normām, kas ierobežo personas pamattiesības, jābūt gan pienācīgi saprotamām, gan paredzamām.
Vai likumdevējs savu gribu vienmēr formulē un vai izdodas to nepārprotami izteikt ar likuma teksta starpniecību? Atbilde tomēr šķiet – nē! Kādi tam ir iemesli? Šķiet, tam ir gan objektīvi, gan subjektīvi iemesli. Līdzīgi kā citās demokrātiskās valstīs, arī Saeima kā likumdevējs Latvijā tiek veidots vēlēšanu ceļā un šis veids dod demokrātiskas valsts likumdevējam nepieciešamo demokrātisko leģitimitāti. Tomēr ne visi likumprojekti tiek izstrādāti tieši likumdevēja iestādē. Statistika rāda, ka divas trešdaļas no Saeimā iesniegtiem un izskatāmiem likumprojektiem iesniedz Ministru kabinets. Šādu valdības dominanci varam konstatēt ne tikai Latvijā, bet arī citās valstīs. Tipiskākā kļūda, kas rodas, ir tas, ka tiesību normu piemērotājs Saeimas pieņemtā likuma tekstu interpretē, nevis vadoties no tiesības normas izstrādē formulētās likumdevēja gribas, bet gan no anotācijas, ko pirms pirmā lasījuma ir iesniedzis Ministru kabinets. Apstākļos, kad likumdevējs lielā mērā pārtapis par citu subjektu sagatavoto normatīvo tiesību aktu projektu pārbaudītāju, izvērtētāju un apstiprinātāju, šāda pieeja tikai šķietami ir pareiza. Anotāciju kā papildu izziņas avota ieviešana bija pareizs un savlaicīgs risinājums, lai sākotnēji saprastu, kāpēc likumdevējs uzsāka attiecīgā jautājuma izskatīšanu. Taču likumdevējs otrajā un trešajā lasījumā projektu var būtiski grozīt. Šādos gadījumos anotācija var sniegt nepilnīgu informāciju vai sliktākajā gadījumā pat nepatiesu informāciju likuma piemērotājam.
Analizējot likumdevēja darbu, var rasties jautājums, vai likumdevējs pēc saviem izveides un atlases kritērijiem ir labākais ekspertu atlases veids. Vai tas mums patīk vai nē, bet ar normatīvajiem aktiem regulējamas attiecības kļūst sarežģītākas. Tas attiecas arī uz likumiem. Regulējuma nepieciešamības izvērtējums un gribas izteikšana skaidrā un nepārprotamā veidā prasa ļoti plašas un dziļas zināšanas. No likumdevēja nevar prasīt neiespējamo un, objektīvi vērtējot, likumdevējs visas situācijas nevar paredzēt, jo nevar paredzēt visus nākotnes notikumus. Taču likumdevējam ir pienākums saprātīgā apjomā veikt visaptverošu un pilnīgu iecerētā regulējuma seku analīzi. Likumdevējam ir pienākums to veikt nevis slepeni, bet atklāti un šos rezultātus neslēpt, bet darīt publiski zināmus.
Visbeidzot – katra likuma pieņemšanai būtu jābūt konkrētam mērķim. Spēja šo mērķi formulēt, tuvoties tam un sasniegt ir atkarīga tieši no likumdevēja gribas. No likumdevēja gribas būs atkarīgs arī mērķa sasniegšanas ātrums un efektivitāte. Vēl viena lieta, kas traucē likumdevēja darbu, ir steiga. Gribētu teikt, ka likumdevējam nevajag radīt sasteigtu regulējumu, bet gan atbildēt savlaicīgi un piedāvāt vispusīgi izsvērtu un noturīgu risinājumu, kas palielinās tiesisko stabilitāti.
LIKUMDEVĒJA GRIBAS NOSKAIDROŠANA
Vai likuma subjektiem ir iespējas noskaidrot patieso gribu un prasmes noskaidrot patieso gribu? Prasmes, manuprāt, neapšaubāmi – jā! Tomēr nocitēšu kādu Satversmes tiesas nolēmuma tekstu, kurā norādīts, ka pieteikuma iesniedzējs, izšķirot konkrētu strīdu, ir analizējis apstrīdētās normas pieņemšanas procesu, taču tā rezultātā nevarēja tikt noskaidroti likuma redakcijas maiņas apsvērumi. Apstrīdētās normas patiesās jēgas mērķa noskaidrošana bija iespējama tikai Satversmes tiesas procesa ietvaros, uzklausot gan apstrīdētās normas pieņēmēja, gan izstrādātāja un ierosinātāja – Ministru prezidenta – viedokli. No vienas puses, varētu teikt – labi, ka izdevās nonākt pie rezultāta, taču paliek jautājums, kāpēc šajā situācijā vispārējas jurisdikcijas tiesa sākotnēji nespēja pati noskaidrot apstrīdētās normas mērķi. Vai tiešām Satversmes tiesas iesaistīšana ir pareizākais ceļš, vai tā varēs rīkoties arī citos līdzīgos gadījumos?
Vai tiesību normu piemērotājam ir iespēja noskaidrot tiesību normas saturu? Tikai daži jautājumi. Vai likumprojektu izstrādes pamatā ir pārdomāta koncepcija, vai šī koncepcija ir publiski pieejama, vai projektam ir veiktas nepieciešamās ekspertīzes – ne tikai juridiskā, bet, piemēram, sociāli ekonomiskā vai ārpolitiskā? Vai likumprojekta apspriežu materiāli ir pieejami, vai ir pieejami visi materiāli un visu apspriežu materiāli? Vai tie ir pieejami tiesību piemērotājam viegli izmantojamā veidā? Šķiet, ka pilnveidošanai šeit vēl ir ļoti daudz iespēju.
LIKUMDEVĒJA GRIBAS IZTEIKŠANAS NEPĀRPROTAMĪBA
Kā uzlabot likumdevēja gribas izteikšanas nepārprotamību? Ja salīdzina Satversmes sapulces stenogrammas un vairāku pēdējo Saeimu stenogrammas, ir saskatāma viena būtiska atšķirība. Uz šo atšķirību netieši norādīja kolēģis Jānis Pleps, analizējot Satversmes sapulces un pirmo Saeimas deputātu izteikumus, kuri ir atrodami stenogrammās. Ja izlasa šīs Saeimas komisiju referentu ziņojumus par likumprojektiem, vai atradīsiet likumdevēju nolūku? Diemžēl nē! Ir, protams, pozitīvi gadījumi, bet tie ir pozitīvi izņēmumi. Manuprāt, problēmas var radīt ne tikai likuma teksts, kas dažkārt rakstīts sarežģītā valodā, bet gan tas, ka vairumā gadījumu šis teksts ir pagaidām vienīgais viegli publiski pieejamais avots, no kā tad mēģina saprast likumdevēja gribu. Pārējie avoti, piemēram, Saeimas komisiju protokoli, nav viegli pieejami un nav sistematizēti, lai tos varētu viegli izmantot likumdevēja gribas noskaidrošanai. Būtu jādomā par nepieciešamību katram likumam sagatavot paskaidrojuma rakstu, kuru publiskotu vienlaikus ar pieņemto likumu. Tas ir īpaši svarīgi pašreizējos apstākļos, kad sākotnējiem likumiem ir atrodami mērķa formulējumi, taču daudzajiem likumu grozījumiem šādu mērķa formulējumu nav.
Visbeidzot – vai ir iespējams plašāk izmantot likumdevēja mērķi kā formulējumu? Šķiet, ka jā. Tomēr, piemēram, pagājušā gadā tikai dažiem pieņemtajiem likumiem ir likuma mērķa formulējums un dažkārt tas ir formulēts ļoti tehniski. Pārdomāti likuma mērķu formulējumi var tikt pievienoti arī tiem esošajiem likumiem, kuros šāds skaidri norādīts mērķis iepriekš nav bijis ietverts. Kā piemēru gribētu norādīt Pilsonības likumu, kuram pēc vairāk nekā desmit gadiem tika pievienots pants, kurā ir skaidri norādīts likuma mērķis.
Likumdevēja prestižs šobrīd ir visai zems, tomēr likumdevējs negrib sliktu likumu un likumdevējs negrib, lai likumdevēja griba tiesību normu piemērotājiem būtu nesaprotama. Tādēļ vēlams, lai likumdevēja rīcība būtu paredzama un saprotama. Vislabākos rezultātus var dot tikai visu attiecīgai situācijai nepieciešamo un likumdevēja rīcībā esošu līdzekļu izmantošana, arī tiesību zinātnes atziņu izmantošana, jo tiesiska valsts ir ne tikai savu tiesību uzsvēršana, bet arī savu pienākumu apzināšanās.
QR
