Nemantiskā kaitējuma atlīdzināšana administratīvajā procesā Latvijā

Uzsākot ieskatu par nemantiskā kaitējuma atlīdzināšanu administratīvajā procesā, ir jāiezīmē administratīvo tiesu jurisdikcijai pakļautie prasījumi. Ir divas atšķirīgas lietu kategorijas, kurās administratīvā tiesa izspriež atlīdzinājuma prasības.

Pirmkārt, tie ir administratīvo tiesu „klasiskie” pieteikumi, kuros persona prasa atlīdzinājumu par mantiskajiem zaudējumiem vai nemantisko kaitējumu, kas nodarīts ar administratīvo aktu vai iestādes faktisko rīcību. Tā ir administratīvo tiesu būtība – izlemt, vai iestādes izdotais administratīvais akts ir tiesisks vai prettiesisks, novērst prettiesiska administratīvā akta vai faktiskās rīcības sekas ar restitūciju vai kompensāciju.

Savukārt otra lietu kategorija ir tāda, kurā nevis tiesa, bet noteikta iestāde izskata personu iesniegumus par atlīdzinājumu kādā specifiskā jomā, kas pati par sevi nemaz nav administratīvo tiesību joma. Savukārt administratīvā tiesa pārbauda šādu iestāžu lēmumu pareizību. Ir divas šādas īpašās jomas:

1. Ģenerālprokuratūra un Tieslietu ministrija atlīdzina kaitējumu, kas personām nodarīts kriminālprocesā vai administratīvā pārkāpuma lietvedībā iestādes, prokuratūras vai tiesas prettiesiskas vai nepamatotas rīcības dēļ; ļoti vispārīgi to varētu apzīmēt par atlīdzinājumu attaisnošanas gadījumā, tomēr likums paredz atlīdzināt arī kaitējumu par būtiskiem procesuāliem pārkāpumiem: ja kriminālprocesā ticis iznīcināts īpašums, ja ar brīvības atņemšanu saistīts drošības līdzeklis pārsniedzis vēlāk piespriesto brīvības atņemšanas sodu, ja administratīvā pārkāpuma procesā ticis pārkāpts aizturēšanas ilgums u.tml.

Runājot tieši par nemantiskā kaitējuma atlīdzināšanu, jāatzīmē, ka administratīvo tiesu kompetencē šā jautājuma izlemšana nodota tikai no 2018.gada 1.marta, kad stājā spēkā Kriminālprocesā un administratīvo pārkāpumu lietvedībā nodarītā kaitējuma atlīdzināšanas likums.

2. Veselības inspekcija piešķir kaitējuma atlīdzinājumu no valsts uzturētā Ārstniecības riska fonda, kuru veido ārstniecības iestāžu maksājumi; šādu atlīdzinājumu izmaksā personām par viņu dzīvībai vai veselībai nodarīto kaitējumu, kuru ar savu darbību vai bezdarbību nodarījušas ārstniecības personas vai radījuši apstākļi ārstniecības laikā.

Arī šajā gadījumā iestādes lēmums par atlīdzinājumu ir pakļauts pārbaudei administratīvajā tiesā, kas pārbauda atlīdzinājuma noteikšanas pareizību.

Arī šī kompetence izskatīt strīdus par atlīdzinājumu, kas saistīts ar ārstniecības procesā nodarīto kaitējumu, administratīvajām tiesām noteikta salīdzinoši nesen, no 2014.gada. pirms tam šādas prasības izskatīja vispārējās jurisdikcijas tiesa civilprocesa kārtībā.

Abās minētajās lietu kategorijās iestāde un tiesa nosaka kaitējuma, arī nemantiskā kaitējuma, atlīdzinājumu atbilstoši speciālajiem likumiem ar pietiekami detalizētu atlīdzināšanas pamatu un atlīdzinājuma apmēra regulējumu. šķiet, ka speciālā likuma pieņemšana un Ārstniecības riska fonda nodibināšana ir palielinājusi atlīdzinājuma pieprasīšanas gadījumu skaitu, un šīs lietas nostabilizējas kā būtiska prakses sastāvdaļa administratīvajā tiesā. Šajā jomā, ievērojot izskatāmā jautājuma sarežģītību (ārstniecība process un kaitējums personas veselībai un dzīvībai) un privātpersonas salīdzinoši vājākās iespējas pierādīt tai nodarīto kaitējumu, var teikt, ka tiesu prakse ir tikai veidošanās stadijā. Šovasar Senāts izsprieda pirmo būtisko lietu, kurā tapa pirmās būtiskās atziņas gan par iestādes pienākumu pamatot secinājumus par lietas apstākļiem un personas pienākumu pamatot iebildumus (t.i., par pierādīšanas nastas sadali), gan par pierādīšanas standartu cēloņsakarības konstatēšanā, gan arī to, vai pastāv iestādes rīcības brīvība attiecībā uz lēmuma saturu un attiecīgi tiesas kontroles robežām (Senāta 2019.gada 26.jūnija spriedums lietā SKA-453/2019 (A420300316), pieejams www.at.gov.lv).

Taču ilgāk pie šā likuma nepakavēšos, tam būtu vajadzīgs atsevišķs referāts.

Turpinājumā – sīkāks apskats par „klasisko” kaitējuma atlīdzināšanas prasījumu izskatīšanu, proti, par tāda kaitējuma atlīdzināšanu, kas nodarīts ar iestādes izdotu administratīvo aktu vai faktisko rīcību.

Īsi atgādināšu par šā kaitējuma atlīdzināšanas institūta ieviešanu Latvijā.

Kad Latvijas administratīvās tiesas uzsāka savu darbību 2004.gadā, mantiskā un nemantiskā kaitējuma atlīdzināšana bija regulēta tikai dažos Administratīvā procesa likuma pantos. Likums noteica tiesības uz atbilstīgu atlīdzinājumu par mantiskajiem zaudējumiem vai personisko kaitējumu. Likumā arī bija īsi iezīmēta prasījuma pieteikšanas un izskatīšanas kārtība, kā arī atbildētāja noteikšana (valsts, pašvaldība vai cita atvasināta publisko tiesību juridiskā persona). Savukārt no materiāltiesiskā viedokļa kaitējuma atlīdzināšanā bija jāpiemēro civiltiesību principi.

Jau apmēram pēc gada, 2005.gada 1.jūlijā, spēkā stājās speciālais likums – Valsts pārvaldes iestāžu nodarīto zaudējumu atlīdzināšanas likums (turpmāk  – Atlīdzināšanas likums), kas gan procesu, gan atlīdzināšanas materiāltiesisko pamatu noregulēja detalizēti. Šis likums ar grozījumiem joprojām ir spēkā.

Šķiet, ka praksē zināmas problēmas vēl arvien ir saistītas ar administratīvo un vispārējo tiesu jurisdikcijas nošķiršanu. Katram tiesu atzaram ir nedaudz atšķirīga izpratne, kurai tiesai ir pakļauts prasījums par kaitējuma atlīdzinājumu. Administratīvo tiesu nemainīgs viedoklis, atsaucoties uz Administratīvā procesa likumu, ir, ka administratīvā tiesa kā specializētā tiesa izskata tikai tai ar šo vai citu speciālo likumu nodotos prasījumus. Savukārt vispārējās jurisdikcijas tiesa vismaz atsevišķos gadījumos turpina uzskatīt, ka administratīvajai tiesai piekrīt visi prasījumi par kaitējuma atlīdzinājumu, kas radīti ar valsts darbību publisko tiesību jomā vispār, neaprobežojoties tikai ar izpildvaras darbību. Līdz ar to, ja, piemēram, tiktu pieteikts prasījums par tāda kaitējuma atlīdzināšanu, kas radīts, tiesai pārkāpjot saprātīgus termiņus lietas izskatīšanā, nav izslēgts, ka dažādas Latvijas tiesas varētu pieņemt atšķirīgus lēmumus par strīda pakļautību.

Turpinot pievērsīšos nemantiskā kaitējuma atlīdzināšanas priekšnoteikumiem.

Personai ir tiesības uz atlīdzinājumu, ja ir konstatējams pats nemantiskais kaitējums. Runājot par nemantiskā kaitējuma jēdzienu, interesants varētu būt neliels vēsturisks atskats.

Stājoties spēkā Administratīvā procesa likumam, tas paredzēja atlīdzinājumu par personisko, arī morālo kaitējumu, proti, tika atzīti divi nemantiskā kaitējuma paveidi.

Personiskais kaitējums ir tāds kaitējums, kas nodarīts pašai personai – gan fiziskajai personai (dzīvībai, veselībai, brīvībai, godam un cieņai utt.), gan juridiskajai personai (piemēram, darījumu reputācijai, komercnoslēpumam). Savukārt ar morālo kaitējums kā personiskā kaitējuma sastāvdaļu bija jāsaprot ciešanas, ko personai radījis administratīvais akts vai faktiskā rīcība.

Skaidrošu ar praktisku piemēru. Ja iestāde piemērojusi disciplinārsodu ierēdnim par kādu neglītu uzvedību un vēl to publiski izziņojusi, šā lēmuma atcelšanas gadījumā ierēdnis varēja pretendēt uz kaitējuma atlīdzību gan par goda un cieņas aizskaršanu (kas ir personisks kaitējums), gan atsevišķi par morālajām ciešanām, ko šis lēmums un publiskā izziņošana sagādāja (kas ir morālais kaitējums).

Jāsaka, praksē šāda personiskā un morālā kaitējuma klasificēšana un pamatošana radīja ne tikai grūtības privātpersonām, bet reizēm neskaidrības arī pašai tiesai. Iespējams, tieši tādēļ kopš 2018.gada 1.marta ar izmaiņām Atlīdzināšanas likumā likumdevējs dzīvi ir vienkāršojis un izveidojis vienu – nemantiskā kaitējuma jēdzienu.

Nemantiskais kaitējums šobrīd tādējādi ir ar iestādes prettiesisku administratīvo aktu vai prettiesisku faktisko rīcību nodarīts

1) fiziskās personas dzīvības, veselības, brīvības, goda un cieņas, personiskā vai ģimenes noslēpuma, citu nemantisko tiesību vai ar likumu aizsargāto interešu aizskārums, kā rezultātā radušās nelabvēlīgas nemantiskās sekas;

2) juridiskās personas darījumu reputācijas, komercnoslēpuma, autortiesību vai citu nemantisko tiesību vai ar likumu aizsargāto interešu aizskārums, kā rezultātā radušās nelabvēlīgas nemantiskās sekas.

Attiecībā uz kaitējuma rašanās pamatu jāatzīmē, ka Latvijā ir pretrunīgas tiesību normas. Atlīdzināšanas likums paredz, ka atlīdzināms ir tikai tāds kaitējums, kas nodarīts ar prettiesisku administratīvo aktu vai faktisko rīcību, savukārt Administratīvā procesa likumā nav atrunas par prettiesiskumu. Un tas ir pamatoti. Atlīdzināšanas likums atstājis bez ievērības to, ka atsevišķos gadījumos atlīdzinājums var tikt noteikts, arī nekonstatējot administratīvā akta vai faktiskās rīcības prettiesiskumu. Īpaši var atzīmēt administratīvajās tiesībās zināmo t.s. „īpašā upura” gadījumu, t.i., tiesības uz atlīdzinājumu arī tad, ja iestādes rīcība ir bijusi tiesiska, tomēr personai tā nodarījusi kaitējumu, turklāt nesalīdzināmi lielākā mērā nekā citām personām. Piemēram, Senāts atzina, ka šāda veida prasījums par kaitējuma atlīdzināšanu varētu pastāvēt personai, kuras īpašums ir militārā poligona tuvumā, un valsts, pastiprinot militāro izmēģinājumu darbību, bet neatsavinot šo īpašumu, nesamērīgi apgrūtina šā īpašuma baudīšanu, kā arī, iespējams, nodara kaitējumu personas veselībai (Senāta 2019.gada 24.septembra lēmums lietā Nr.SKA-1528/2019). To, vai īpašais upuris šajā gadījumā patiešām pastāv, vērtēs tiesa, izskatot lietu pēc būtības.

Kaitējuma atlīdzību var piešķirt arī par procesuāliem pārkāpumiem – gan administratīvā akta izdošanas procesā, gan izpildes procesā. Kaitējuma atlīdzinājuma pamats var būt arī iestādes prettiesiska bezdarbība.

Lai atlīdzinātu kaitējumu, ir jākonstatē cēloņsakarība starp iestādes izdoto administratīvo aktu vai rīcību.

Cēloņsakarības konstatēšana Atlīdzināšanas likumā izvērsta atsevišķā pantā. Tas paredz, ka tiesības uz zaudējuma atlīdzinājumu rodas, ja starp iestādes prettiesisko rīcību un cietušajam nodarīto zaudējumu pastāv tieša cēloņsakarība – objektīva saikne starp iestādes rīcību un tās radītajām laika ziņā sekojošām zaudējumu nodarošām sekām. Proti, minētā rīcība rada un nosaka šo seku iestāšanās reālu iespēju un ir galvenais faktors, kas nenovēršami radījis šīs sekas. Likums arī noteic, ka cēloņsakarība nepastāv gadījumā, kad tāds pats zaudējums būtu radies arī tad, ja iestāde būtu rīkojusies tiesiski.

Cēloniskā sakara noteikšana, lai arī principiāli skaidri likumā ierakstīta, administratīvo tiesu praksē nereti rada grūtības. Prakse liek priekšā daudzus piemērus, kuros nav nemaz tik viegli noteikt, cik tiešai jābūt saiknei, un cik ļoti „galvenajam” faktoram jābūt iestādes prettiesiskajai rīcībai. Piemēram, ja iestāde, kas atbild par pasu izsniegšanu, nedaudz nokavē pases izsniegšanu likumā paredzētajā termiņā, vai tai jāatbild par to, ka persona, kura bija precīzi ieplānojusi lidojumu tūlīt pēc pases saņemšanas, ir nokavējusi lidmašīnu un pilnībā ticis izjaukts tās ceļojuma plāns?

Runājot par kaitējuma atlīdzinājuma veidu un apmēru, likums nosaka gan apsveramos apstākļus, gan pieļaujamās atlīdzinājuma robežas.

Atbilstoši Atlīdzināšanas likumam nemantiskā kaitējuma atlīdzinājumu nosaka atbilstoši aizskarto tiesību un ar likumu aizsargāto interešu nozīmīgumam un konkrētā aizskāruma smagumam, ņemot vērā iestādes rīcības tiesisko un faktisko pamatojumu un motīvus, cietušā rīcību un līdzatbildību, kā arī citus konkrētajā gadījumā būtiskus apstākļus.

Likums paredz, ka nemantisko kaitējumu atlīdzina, atjaunojot stāvokli, kāds pastāvēja pirms kaitējuma nodarīšanas, vai, ja tas nav vai nav pilnībā iespējams, vai nav adekvāti, – atvainojoties vai samaksājot atbilstīgu atlīdzību. Kā redzams, priekšroka ir dodama restitūcijai (restitutio in integrum), un tikai tad kompensējošiem pasākumiem. Arī tiesu praksē tiek atzīts, ka mantiska kompensācija iepretim restitutio in integrum ne vienmēr tikpat labi sniedz tiesisko aizsardzību.

Tālāk likums gradē atlīdzinājuma veidu un apmēru:

1) ja privātpersonas tiesību vai ar likumu aizsargāto interešu aizskārums nav smags, nemantiskā kaitējuma patstāvīgs vai papildu atlīdzinājums var būt rakstveida vai publiska atvainošanās;

2) nemantiskā kaitējuma atlīdzību nosaka līdz 7000  euro apmērā. Ja nodarīts smags nemantiskais kaitējums, atlīdzību var noteikt līdz 10 000 euro apmērā, bet, ja nodarīts kaitējums dzīvībai vai sevišķi smags kaitējums veselībai, maksimālais atlīdzības apmērs var būt līdz 30 000 euro.

Interesanti, ka likumdevējs ir noteicis vienādas nemantiskā kaitējuma apmēra robežas „klasiskajā” administratīvajā procesā un likumā, kas paredz atlīdzinājumu par kaitējumu, kas nodarīts kriminālprocesā un administratīvo pārkāpumu procesā, bet ir noteikti būtiski atšķirīgi maksimālie apmēri izmaksām no Ārstniecības riska fonda par ārstniecības procesā nodarīto kaitējumu veselībai un dzīvībai. Maksimālais atlīdzinājums tādā gadījumā ir 142 290 euro.

Runājot par nemantiskā kaitējuma atlīdzinājuma apmēru, ir vispārīgi jāiezīmē atlīdzinājuma funkcijas vispār. Latvijas Satversmes tiesa (tāpat kā administratīvās tiesas) ir atzinusi, ka atlīdzinājumam piemīt divējādas funkcijas – atlīdzinājums ne tikai kalpo par apmierinājumu cietušajam, bet arī pilda prevencijas funkciju – attur tiesībpārkāpējus no līdzīga nodarījuma nākotnē. Tādēļ tiesnešu pienākums ir nevis vienkārši noteikt par nemantisko kaitējumu izmaksājamās atlīdzības summu, bet gan apsvērt, kā konkrētais spriedums ietekmēs atbildētāja turpmāko darbību.

Protams, apmierinājuma funkcija ir tā, ko tiesa apsver vispirms. Nemantiskā kaitējuma apmērs ir jānosaka tāds, lai persona samierinātos ar tai nodarīto.

Otrā – prevencijas funkcija – tiesu praksē, vismaz sākumā, tikusi uztverta kritiskāk. Būtiskākā iebilde – konkrētai cietušajai personai nebūtu jāiegūst kaut kas no valsts tikai tādēļ, lai valsts atturētos no turpmākiem pārkāpumiem; tas vairs nebūs īsts atlīdzinājums par to, kas nodarīts pagātnē. Tomēr prevencijas apsvērumi dabiski iekļaujas tajā, ka – kā to arī noteic likums – ir jāvērtē iestādes rīcības pamatojums un motīvi. Ir atšķirība, vai pārkāpums ir bijis nejaušs, neraksturīgs un iestāde veikusi pasākumus, lai tas neatkārtotos, vai arī pārkāpumi ir sistemātiski un iestāde turpina radīt jaunu un jaunu kaitējumu, tik vien kā riskējot ar atsevišķām kaitējuma atlīdzības prasībām.

Kā jau iepriekš minēju, atbilstīgs atlīdzinājums var izpausties arī nemantiskā veidā, proti, kā iestādes rakstveida vai publiska atvainošanās. Rakstveida vai publiskas atvainošanās vērtība, jāsaka, sabiedrībā tiek dažādi raksturota, nereti to uztverot gandrīz kā izsmieklu par, personu ieskatā, tās subjektīvi ievērojamām ciešanām un aizvainojumu. Šī noteikti varētu būt interesantu socioloģisku pētījumu tēma, gan par atvainojošos iestāžu, gan par sabiedrības un atsevišķu indivīdu attieksmi.

Kā jau iepriekš norādīts, ja nemantisko kaitējumu atlīdzina naudā, likumā ir jau iezīmēti pieļaujamie atlīdzinājuma apmēri atkarībā no kaitējuma smaguma. Neizslēdzu, ka var pienākt diena, kad privātpersona vai administratīvā tiesa vērsīsies Satversmes tiesā, uzskatot, ka šie griesti ir par zemu, bet šāds brīdis vēl nav pienācis.

Atlīdzināšanas likums skaidri paredz arī to, ka ir jāvērtē cietušās personas līdzatbildība kaitējuma radīšanā. Likums paredz, ka cietušais nav tiesīgs pilnīgi vai daļēji saņemt zaudējuma atlīdzinājumu, ja viņš nav, izmantojot savas zināšanas, spējas un praktiskās iespējas, darījis visu iespējamo, lai zaudējumu novērstu vai samazinātu. Cietušais nav tiesīgs saņemt zaudējuma atlīdzinājumu, ja ar apzinātu rīcību ir veicinājis viņam nodarītā zaudējuma rašanos vai tā apmēra palielināšanos.

Šajā laikā aptuveni ir iezīmējusies administratīvo tiesu prakse attiecībā uz to, kādi pārkāpumi ir tik nozīmīgi, lai atlīdzinātu nemantisko kaitējumu, kā arī dažās lietu kategorijās pamazām veidojas priekšstati par kompensāciju apmēriem.

Tomēr, kā jau tas mēdz būt ar nemantiskā kaitējuma noteikšanu, tiesu prakse ir kazuistiska, kas ir neizbēgamas sekas tam, ka ir grūti vai neiespējami pilnīgi objektīvi novērtēt un samērot nemantisku kaitējumu un mantisku kompensāciju. Šķiet, ka administratīvā tiesa patur prātā Latvijas ekonomisko situāciju, vienlaikus cenšoties neradīt pārāk lielu atšķirību no nemantiskajām kompensācijām, ko varētu piešķirt Eiropas Cilvēktiesību tiesa par līdzīgu tiesību aizskārumu. Tomēr piešķirto nemantiskā kaitējuma atlīdzinājumu apmērs parasti ir neliels, salīdzinot ar prasītajām summām. Praksē pieteicēju prasītās nemantiskā kaitējuma atlīdzinājuma summas reti ir mazākas par vairākiem tūkstošiem euro, bet tiesas piespriestais atlīdzinājums, ja vispār tiek noteikts, ir krasi atšķirīgs, tas drīzāk ir neliels trīsciparu skaitlis, nevis tūkstošos mērāmas summas.

Ir atsevišķas lietu kategorijas, kurās biežāk tiek pieteikts prasījums par nemantiskā kaitējuma atlīdzināšanu. Īpaši jāpiemin ieslodzīto personu sūdzības par uzturēšanās apstākļiem vai dažādiem konkrētiem pārkāpumiem ieslodzījuma vietās. Kā nākamā seko jau minētā specifiskā lietu kategorija par kaitējumu, kas nodarīts kriminālprocesā un administratīvo pārkāpumu procesā. Pārējā prakse sadalās starp ļoti dažādiem dzīves gadījumiem – par to, ka būvvalde prettiesiski atļāvusi uzbūvēt kādu būvi, par amatu konkursu pārkāpumiem, sociālo pabalstu savlaicīgu nepiešķiršanu, pārkāpumiem bāriņtiesu izskatītajās lietās, ar dažādu iestāžu lēmumiem nepamatoti ierobežotām tiesībām izmantot īpašumu, informācijas nesniegšanu utt.

Noslēgumā vēl pāris piezīmes par procesu.

Pēc vispārīga principa iesniegumu par kaitējuma atlīdzību persona vispirms iesniedz iestādē, nevis tiesā, tiesa pirmā lemj tikai atsevišķos izņēmuma gadījumos. Vispārīgi par kaitējuma atlīdzinājumu lemj augstāka iestāde, izskatot iesniegumu par zemākas iestādes prettiesisku lēmumu vai rīcību. Likums paredz noteiktu termiņu kaitējuma atlīdzinājuma prasīšanai: viens gads no dienas, kad persona uzzināja vai tai vajadzēja uzzināt par zaudējumu, bet ne vēlāk kā pieci gadi no prettiesiskā administratīvā akta spēkā stāšanās vai prettiesiskas faktiskās rīcības veikšanas dienas. Tiesa šo termiņu var atjaunot, ja konstatē attaisnojošu iemeslu termiņa kavējumam.

Pieteicējam, jau piesakot prasījumu par kaitējuma atlīdzinājumu, ir jānorāda prasītā summa un fakti, kas pamato prasījumu. Tiesu praksē nemainīgi tiek atzīts, ka atšķirībā no prasījuma par administratīvā akta tiesiskumu, kur būtiska loma ir objektīvās izmeklēšanas principam, kaitējuma atlīdzinājuma pamatošanā un pierādīšanā lielāka loma ir tieši pieteicējam. Tas izriet no tā, ka tikai pati persona var zināt, kādā veidā un kādā mērā iestādes lēmums vai rīcība ir nodarījis personai kaitējumu.

Attiecībā uz nemantisko kaitējumu ne vienmēr personas norādītais kaitējums būs pierādāms kā objektīvi konstatējams fakts. Atlīdzināšanas likums noteic, ka privātpersonai ir pienākums norādīt, kā izpaudies tās nemantisko tiesību un ar likumu aizsargāto interešu aizskārums, un pamatot atlīdzinājuma apmēru. Attiecībā uz nemantiskā kaitējuma pierādīšanu Atlīdzināšanas likums arī nāk palīgā privātpersonai, nosakot: ja ar prettiesisku administratīvo aktu vai prettiesisku faktisko rīcību privātpersonai ir nodarīts būtisks tiesību aizskārums, nemantiskā kaitējuma esība ir uzskatāma par pierādītu. Tātad tiesas uzdevums tad ir tikai pareizi noteikt, vai un kāds atlīdzinājums dotu taisnīgu gandarījumu.