Pārdomas par administratīvās tiesvedības reformām

Ievads

Administratīvās tiesas Latvijā uzsāka savu darbu 2004. gadā. Administratīvo tiesu darbības modelis ir līdzīgs Francijas, Vācijas, Igaunijas un Lietuvas modelim – pastāv atsevišķa, no vispārējo tiesu sistēmas atdalīta administratīvā tiesa. Latvijā administratīvās tiesas veidotas pēc trīspakāpju modeļa – administratīvā rajona tiesa, administratīvā apgabaltiesa un Senāta Administratīvo lietu departaments. Senāta Administratīvo lietu departaments ir inkorporēts Augstākajā tiesā kā struktūrvienība.

Administratīvās tiesas procesuālās darbības pamatā ir Administratīvā procesa likums. Likuma izveidošanas vēsture ir interesanta. Likums veidots no divām daļām – vispārējie principi un procesa noteikumi iestādē un procesa noteikumi tiesā. Vispārējie procesa principi ir eiropas telpai piederīgās tiesību vērtības, bet procesa noteikumi iestādē ir tuvi Vācijas likumam par administratīvo procesu iestādē (Verwaltungsverfahrensgesetz). Turpretim procesa noteikumi tiesā pārņemti no pēcpadomju laika Civilprocesa likuma ar nepieciešamajiem labojumiem.

Tiesas darbība pakļaujas arī vispārējiem noteikumiem, piemēram, pienākumam lietu skatīt ienākšanas secībā (rindas kārtībā).

Pagaidām atliekot malā tiesību normu regulējumu, akcentējami daži vispārīgi mērķi, kas likti pamatā administratīvajai tiesai Latvijā.

Pirmkārt, tiesas izveidošanas mērķis bija radīt atsevišķu, profesionālu tiesu institūciju, kas skatītu privātpersonu publiski tiesiskos strīdus ar valsti. Par tiesnešiem tika izvēlēti pēc iespējas tādi juristi, kuri iepriekš padomju varas gados nebija strādājuši par tiesnešiem, bet kuru jaunās rietumu tiesību lokam atbilstošās juridiskās metodoloģijas zināšanas un valststiesību zināšanas, kā arī psiholoģiskās īpašības būtu piemērotas tiesneša darbam ar visai plašo un komplicēto publisko tiesību un cilvēktiesību jomu.

Otrkārt, pieeja tiesai netika apgrūtināta nedz ar advokāta izmantošanas pienākumu, nedz ar augstām valsts nodevām. Arī pieteikumam izvirzītās prasības ir ļoti vienkāršas un demokrātiskas: pietiekoši norādīt, ko un kādēļ pārsūdz.

Treškārt, tiesas loma tika saskatīta tajā, ka tiesa ar saviem spriedumiem pēc iespējas vairāk skolotu valsts pārvaldi, kā labāk un pareizāk tai rīkoties attiecībās ar privātpersonām. Tādēļ, pat ja tiesiskajam strīdam ir zudusi aktualitāte, tomēr tiesai strīds ir jāizskata, piemēram, lai novērstu līdzīgu gadījumu atkārtošanos.

Pēc nepilnu 8 gadu darba ir vērojams neliels nogurums tiesnešu darbā. Ir sajūta, ka nepieciešama zināma administratīvās tiesas “pārstartēšana”.

Diskusiju punkti

Aktuālais jautājums, kas skar administratīvo tiesvedību Latvijā, ir tās ātrums. Kā zināms, “novēlota taisnība nav taisnība”. Salīdzinājumā ar Igauniju un Lietuvu Latvija nevar lepoties ar ātru lietu izskatīšanu administratīvajās tiesās. Tam pamatā nav apstāklis, ka tiesneši šeit būtu lēnīgāki vai lietas sarežģītākas, bet gan tas, ka, izveidojot administratīvo tiesu ar nepietiekamu tiesnešu skaitu, tiesai tika nodotas visas administratīvās lietas, kas atradās vispārējās jurisdikcijas tiesu izskatīšanā. Tādējādi izveidojās ievērojams lietu uzkrājums, kas ir šķērslis jaunienākušo lietu savlaicīgai izskatīšanai.

Šobrīd likumdevējam nodots izskatīšanai projekts grozījumiem Administratīvā procesa likumā, un tiek izsvērti tālāk norādītie tiesvedības paātrināšanas elementi.

Instanču skaits un lietu piekritība

Pirmkārt, tās ir pārdomas, vai nepieciešama trīspakāpju tiesa. Jau šobrīd tradicionālā trīspakāpju tiesa pakāpeniski tiek sadrumstalota, “atskaldot” pa gabaliņam vien kādu izņēmumu. Tā ir lietas, kas 1.instancē tiek skatītas tikai sākot no apelācijas instances, bet ir lietas, kuru pārsūdzībā apelācijas instance tiek izlaista. Tajā pat laikā ir lietas, kur noteikts, ka tās 1.instances tiesa skata trīs tiesnešu sastāvā. (Lai gan ir tiesu nami, kuros ir tikai 2 tiesneši (sic!)). Jāatzīst, ka lietu piekritības sistēmu nu var salīdzināt ar ementāles sieru. Turklāt tas notiek laikā, kad politisko partiju programmās noteikts, ka tās izveidos skaidri pārskatāmu tiesvedības sistēmu.

Sekas šādai instanču dalīšanai ir gan sistēmas nepārskatāmība, gan arī neretās situācijas, kad tiesa kļūdās, norādot nepareizu pārsūdzības kārtību vai pieņemot tai nepiekritīgu pieteikumu.

Tāpat klusībā tiek gatavota „augsne” tiesu instanču skaita samazināšanai, pārejot no trīspakāpju instanču sistēmas uz divpakāpju līdzīgi kā Lietuvā. Jānorāda, ka mazāks instanču skaits kļūdaini tiek uzlūkots kā paātrinātājs, jo tādējādi varētu vaicāt, kādēļ Austrijā, kur ir tikai viena administratīvā tiesa (instance), lietas netiek skatītas ātrāk par Igauniju, kurā ir trīs instanču administratīvā tiesa.

Atteikšanās no pārsūdzības iespējām

Otrkārt, likumdevējs pēdējo pāris gadu laikā ir būtiski samazinājis iespējas tiesāties par mazāksvarīgiem jautājumiem trīs instanču sistēmā. Tā pārbaude par to, vai valsts ierēdņa atbilde ir pēc būtības, iecerēta tikai vienā instancē. Arī sūdzības par termiņu neievērošanu vai administratīvo aktu izpildi ir tikai vienā instancē. Savukārt informācijas atteikumu pārbauda 1.instancē un ir iespējams vērsties arī kasācijas instancē. Publisko iepirkumu lietās notikusi atteikšanās no apelācijas tiesvedības.

Taču atsevišķos gadījumos atteikšanās vai pārsūdzības iespēju sašaurināšana ir notikusi nepārdomāti. Piemēram, atteikšanās no apelācijas instances publisko iepirkumu lietās nav izskaidrojama ar racionāliem tiesībpolitiskiem apsvērumiem, bet mirkļa lēmumu.

Arī atteikšanās no kasācijas instances ir jāvērtē ļoti rūpīgi, jo tiesībpolitiskas kļūdas šajā aspektā var būt pietiekami sāpīgas. Tā, atsakoties no kasācijas instances administratīvo pārkāpumu lietās, sasniegtais rezultāts ir atšķirīga prakse apelācijas instancē. Tā kā apelācijas instancē nepastāv juridiski instrumenti, kā nodrošināt judikatūras vienveidību, tas noved pie tiesiskās drošības aizskāruma.

Atteikšanās no mutvārdu procesa

Šobrīd aktuālākā ideja, kā paātrināt tiesvedības gaitu, ir atteikties no mutvārdu procesa apelācijas un kasācijas instancēs, pārejot uz rakstveida procesu. Tiesneši ir noguruši no tādiem mutvārdu paskaidrojumiem, kas dublē rakstveida paskaidrojumus vai kas ir visai tālu no sarežģītas juridisku problēmu analīzes. Turklāt ir praksē redzami modeļi, kur rakstveida process ir pietiekami efektīvs, piemēram, Skandināvijā vai Austrijā.

Nenoliedzami, mutvārdu process patērē ļoti daudz lieka laika, tomēr pāreja uz rakstveida procesu ir izvērtējama citā kontekstā. Tad ir jāvaicā, kāda vispār ir tiesas funkcija sabiedrībā. Un vai atteikšanās no klātienes komunikācijas nepazeminās jau tā visai zemos tiesas autoritātes reitingus sabiedrībā. Iespējams, ka alternatīva būtu tomēr advokatūras lomas palielināšana administratīvajos procesos, tāda tiesiskā regulējuma ieviešana, kas veicinātu izlīguma slēgšanu, kā arī tiesneša darba stila pārveidošana, kas ļautu tiesnesim savlaicīgi sagatavoties lietai un tiesas sēdē ar jautājumiem, izteikumiem un tiesas sēdes vadīšanas stilu precīzi virzīt iztiesāšanu.

Finansiālās barjeras

Latvijas administratīvās tiesvedības finansiālās barjeras ir zemas. Tā pamatā bija mērķis, lai privātpersonas pēc iespējas mazāk tiktu atturētas no iestāžu kļūdu labošanas tiesā. Sākotnēji valsts nodeva par pieteikuma iesniegšanu tika noteikta 10 latu apmērā, bet apelācijas sūdzības iesniegšanu vēl mazāk – 5 lati, kasācija – bez maksas. Tātad bija noteikts princips, ka jo augstākā instancē process turpinās, jo mazākas ir izmaksas. Tagad šo sistēmu iecerēts grozīt, paredzot, ka jo augstākā instancē process turpinās, jo augstāka ir valsts nodeva. Tomēr nodevu apmēri vienalga ir simboliski, piemēram, par pieteikumu 20 lati, par apelācijas sūdzību iecerēts prasīt 40 latu, par kasācijas sūdzību – 50 latu. Jāievēro, ka tās ir vienīgās izmaksas, kas saistītas ar tiesvedības procesu, jo advokāta izdevumi ir atlīdzināmi vienīgi īpaši sarežģītās lietās.

Būtībā adekvāts finansiālo sankciju trūkums nepieļauj arī efektīvi izmantot izlīguma institūtu. Latvijā ir tipiski novērot tādu prāvnieku pozīciju, ka tie turpina tiesāties, izmantojot visas instances, neskatoties uz pareizu spriedumu 1.instancē. Piedāvājumam slēgt izlīgumu atsaucas tikai retais. Arī acīmredzami prettiesisku administratīvo aktu gadījumos iestādes tomēr turpina tiesāties. Tātad iztrūkst efektīvs mehānisms, kā samazināt šādu situāciju skaitu. Baidos, ka mehāniska nodevu pacelšana par 10 latiem cerēto efektu nedos.

Taču ir lietas, kur būtu taisnīgi prasīt nodevas samaksu, piemēram, par tiesai nepakļautu pieteikumu vai pieteikumu, kur pieteicējam nav subjektīvo tiesību vērsties tiesā. Tādos gadījumos pieteikumu izskatīšana šobrīd ir bezmaksas, taču tam nav attaisnojuma, jo šie pieteicēji ir līdzīgos apstākļos ar tiem pieteicējiem, kuru pieteikumi tiek skatīti tiesā. Arī tiesai nepakļauts pieteikums ir jāizskata tiesnesim un jāpatērē tiesas resursi.

Pilotprocesa ieviešana

Praksē nākas saskarties ar tādu situāciju, ka tiesa īsā laika posmā saņem vairākus līdzīgus pieteikumus. Šādos gadījumos tie atbilstoši izskatīšanas rindas principam arī samērā vienlaicīgi tiek izskatīti gan 1.instances tiesā, gan apelācijas instances tiesā. Tas noslogo tiesu, jo īpaši tad, ja kasācijas instancei beigās ir pretējs viedoklis. Tad nākas pārskatīt visas šīs lietas atkārtoti. Tādēļ ir iecere ieviest t.s. pilotprocesu līdzīgi kā Eiropas Cilvēktiesību tiesā, kad tiek izvēlēta viena lieta un tā paātrinātā kārtībā izskatīta gan 1.instances tiesā, gan turpmākajās instancēs. Tādējādi Senāta atziņas šajā lietā tiktu izmantotas par vadmotīvu pārējās līdzīgajās lietās.

Tomēr jāatzīst, ka šī labā iecere ir lemta neveiksmei. Pirmkārt, jau tādēļ, ka tiesa lietā var būt tikai tad, ja tā vēlas lietas dalībnieki (ne ultra petitia princips). Nav garantijas, ka pilotlietā lietas dalībnieki vēlēsies tiesāties apelācijas vai kasācijas kārtībā. Otrkārt, nosakot kādu lietu par prioritāru, tas nonāk pretrunā ar pārējo lietu dalībnieku tiesisko vienlīdzību, kas iespējams arī vēlētos ātrāku iztiesāšanu.

Tad drīzāk būtu nepieciešams atteikties no rindas principa lietu iztiesāšanā. Tas dotu iespēju tiesnesim brīvāk pašam noteikt ātri izskatāmās lietas, jo īpaši tādas, kurām ir plašāka rezonanse sabiedrībā. Otrkārt, var ieviest tādus instrumentus kā apelācijas pielaišana un t.s. “pārlēciena” kasācija (Sprungrevision), kas pazīstama Vācijas administratīvā procesa tiesībās. Tomēr citu valstu tiesību atsevišķu elementu pārņemšana ir jāvērtē uzmanīgi, jo jāraugās, lai neciestu kopējā nacionālā tiesvedības tiesību sistēma.

Kā redzams, tiesvedības paātrināšanas instrumenti ir visai neasi un jāatzīst – arī pārsteidzīgi. Stāsts par tiesvedības paātrināšanu līdzinās teicienam “Kod kurā pirkstā gribi, visi sāp”. Vērtējot dažādus tiesvedības sašaurināšanas variantus, jāatceras, ka demokrātija un tiesiska valsts ir samērā dārga valsts pārvaldes iekārta. Tādēļ visu mērīt no finansiālā viedokļa arī nebūtu pareizi, jo tā mēs attaptos situācijā, kad paši esam demokrātiskās sabiedrības ieguvumus pamazām demontējuši.

Kopsavilkums

Demokrātiskai valstij svarīgu elementu paturēšana līdzšinējā apjomā ierobežotu finansiālo resursu gadījumā ir patiesi liels izaicinājums.

Tiesvedības ātrums ir katras demokrātiskas valsts vērtība. Tiesneši nedarbojas izolēti no sabiedrības un sajūt sabiedrības pārmetumus. Īpaši tas skar novēloto tiesu reakciju uz pieteikumos akcentētajām problēmām.

Lai arī kasācijas instance nav obligāta tiesību uz taisnīgu tiesu sastāvdaļa, tomēr tās trūkums var negatīvi iespaidot tiesiskas valsts prasību pēc tiesiskās drošības.

Atteikšanās no mutvārdu procedūras ietekmē tiesas funkciju sabiedrībā. Šī dabiskā konfliktu risināšanas metode – saruna – ir būtiska, lai sabiedrībā vairotu tiesas autoritāti.

Tiesvedība ir efektīva, ja dialoga ceļā lietas dalībnieki nonāk pie rezultāta bez tiesas sprieduma. Tiesas autoritāti būtiski mazina cita valsts varas atzara rīcība, ja tā nerespektē tiesas nospriesto. Tikai daļēji to var mainīt finansiāli instrumenti. Noteicošā tomēr ir un paliek demokrātiskas valsts vērtību izpratne.