Valsts pārvaldes rīcībā esošas konfidenciālas informācijas izpaušana sabiedrības interesēs

Ikvienam cilvēkam saskaņā ar konstitūciju ir tiesības būt informētam par valsts pārvaldes sistēmas institūciju darbību, lai pārliecinātos, ka tās efektīvi, godīgi un taisnīgi, saskaņā ar likumiem pilda sabiedrības uzticētās funkcijas. Valsts pārvaldes atklātība, kas ietver iespēju pieprasīt (pat nenorādot izmantošanas mērķi) un iegūt no valsts pārvaldes iestādes informāciju, kas ir tās rīcībā, ir atzīta par vienu no demokrātiskas valsts administratīvo tiesību principiem. Vienlaikus šis princips pieļauj informācijas iegūšanas ierobežojumus, kas nepieciešami demokrātiskā sabiedrībā, lai aizsargātu leģitīmas sabiedrības intereses (valsts drošību, sabiedrisko kārtību, ekonomisko labklājību u.c.), privāto dzīvi un citas leģitīmas intereses.

Eiropas Cilvēktiesību tiesa (turpmāk – Cilvēktiesību tiesa) ir atzinusi, ka Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību konvencijas (turpmāk – konvencija) 10.pants ne tikai nostiprina tiesības paust uzskatus, bet noteiktos gadījumos arī garantē tiesības saņemt no valsts pārvaldes sabiedrībai būtisku informāciju.

Kopš pagājušā gadsimta 80.–90.gadiem gan starptautiskā līmenī, gan daudzās valstīs ir pieņemti dažāda līmeņa tiesību akti, kuru nosaukums ietver norādi par to, ka tie regulē tiesības saņemt informāciju. Vienlaikus visi šie dokumenti ietver arī salīdzinoši detalizētas norādes uz ierobežotas pieejamības informāciju.

Piemēram, Latvijas Informācijas atklātības likumā no 5. līdz 8.¹ pantam definēta ierobežotas pieejamības informācija. Arī Ukrainas likuma „Par piekļuvi publiskai informācijai” 7., 8. un 9.pantā ir uzskaitīts, kāda informācija uzskatāma par ierobežotas pieejamības informāciju.

Tomēr tas vien, ka informācijai piešķirts konfidencālas informācijas statuss, nenozīmē, ka šāda informācija nav izsniedzama. Tas ļoti labi atspoguļots Ukrainas likuma „Par informāciju” 29.panta pirmajā daļā, atbilstoši kurai ierobežotas pieejamības informācija ir jāizsniedz, ja tas ir sabiedrības interesēs un ja sabiedrības intereses zināt šo informāciju ir lielākas nekā informācijas sniedzēja tiesības uz tās aizsardzību. Latvijas Informācijas atklātības likums vien noteic, ka ierobežotas pieejamības informāciju jāpieprasa rakstveidā un pierasītājam jāpamato pieprasījums un jānorāda mērķis, kādam tā tiks izmantota. Tas, ka arī ierobežotas pieejamības informācija ir izsniedzama, samērojot pretējās intereses, izriet no administratīvo tiesu judikatūras. Piemēram, kādā lietā administratīvā tiesa norādīja, ka demokrātiska sabiedrība ir ieinteresēta gan informācijas atklātībā, kas ietver piekļuvi dažādiem datiem, gan indivīdu privātās dzīves aizsardzības un neaizskaramības nodrošināšanā. Gan piekļuve publiskiem dokumentiem, gan privātās dzīves aizsardzība ir atzītas par pamattiesībām. Šīs tiesības nostiprinātas ne vien Latvijas Republikas Satversmes 96.pantā (noteic privātās dzīves neaizskaramību) un 100.pantā (citstarp noteic tiesības iegūt informāciju), bet saistītas arī ar tiesībām piedalīties valsts un pašvaldības darbībā (Satversmes 101.pants) un tiesībām vērsties ar iesniegumu un saņemt atbildi (Satversmes 104.pants). Īstenojot minētās tiesības, nereti saskaras dažādu personu pretējas tiesības. Nepārprotami, ka šādās situācijās kādas no tiesībām nākas ierobežot, izvērtējot tiesību nozīmīgumu, ierobežojuma nepieciešamību un samērību.

Arī Eiropas Savienības Tiesa ir norādījusi, ka vispārēja norma par informācijas konfidencialitāti neizslēdz ieinteresēto personu tiesības pierādīt, ka uz attiecīgo dokumentu, kura publiskošana ir pieprasīta, norma neattiecas vai pastāv prioritāras sabiedrības intereses, kas pamato dokumenta publiskošanu.

Tātad konfidenciālas informācijas gadījumā tiek samērotas savstarpēji pretējas intereses – iestādes vai kādas citas personas intereses informāciju neizpaust un sabiedrības inereses zināt. Tā kā vārdkopa „sabiedrības intereses zināt” ir tiesību jēdziens ar augstu abstrakcijas pakāpi, tā piepildīšana ar saturu praksē ne vienmēr ir vienkārša. Tāpat ne vienmēr ir viegli izsvērt savstarpējās intereses, lai nonāktu pie secinājuma, kura no interesēm ir lielāka un tāpēc tai dodama priekšroka.

Par to, ka šāda izsvēršana nav vienkārša, liecina gan Latvijas tiesu, gan starptaustisko un pārnacionālo tiesu prakse. Kā piemēru var minēt Eiropas Savienības Tiesas šā gada jūlija spriedumu lietā, kurā bija strīds par to, vai zinātnisko ekspertu, kas Eiropas Komisijai kādā jautājumā bija snieguši atzinumus, vārdi ir aizsargājami kā personas dati (tā uzskatīja Komisija un pirmās instances tiesa), vai tomēr atklājami sabiedrībai.

Šā referāta mērķis ir apkopot dažādu tiesu atziņas par sabiedrības tiesību uz informāciju un pretējo tiesisko interešu samērošanu, priekšroku dodot sabiedrības tiesībām zināt. Referātā izmantota Cilvēktiesību tiesas, Eiropas Savienības Tiesas, kā arī Latvijas administratīvo tiesu prakse lietās, kurās no dažādiem skatu punktiem analizēta sabiedrības interese iegūt informāciju.

Nav šaubu, ka iestādes rīcībā esošie personas privātie dati, jo īpaši kas attiecas uz personas veselību, seksuālo dzīvi, reliģisko vai politisko pārliecību, ir aizsargājami un citām personām nav izpaužami bez attiecīgās personas piekrišanas. Atbilstoši Latvijas Informācijas atklātības likuma 8.pantam un Ukrainas Informācijas atklātības likuma 7.panta trešajai daļai, informācija par fiziskās personas privāto dzīvi tiek aizsargāta.

Tomēr ir situācijas, kad sabiedrības interesēs ir uzzināt arī šādu informāciju. Piemēram, sabiedrībai ir tiesības zināt informāciju par augsāko amatpersonu veselības stāvokli.

Cilvēktiesību tiesā tika izskatīta lieta „Editions Plon pret Franciju”, kurā izdevējs (pieteicējs) bija publicējis žurnālista un bijušā prezidenta Miterāna ārsta grāmatu par Miterāna slimību (audzēju) un ārstēšanos, detalizēti aprakstot gan slimības diagnozi, gan simptomus. Gan grāmatas autoriem, gan izdevējiem par to iestājās dažādu veidu atbildība. Izdevējs vērsās Cilvēktiesību tiesā, citstarp norādot, ka attiecīgās informācijas izpaušana bija sabiedrības interesēs.

Cilvēktiesību tiesa secināja, ka grāmata tika publicēta saistībā ar plašām debatēm Francijā par sabiedrību interesējošu jautājumu, jo sabiedrībai ir tiesības būt informētai par jebkuru nopietnu slimību, kas skārusi valsts galvu, un jautājums, vai persona, kas zināja, ka ir smagi slima, bija spējīga ieņemt augstāko valsts amatu. Turklāt slepenība attiecībā uz prezidenta veselības stāvokli un tā attīstību no brīža, kad viņš saslima, līdz brīdim, kad sabiedrība par to tika informēta (vairāk nekā desmit gadus vēlāk), radīja sabiedriskas nozīmes jautājumu par politiskās dzīves atklātību.

Vienlaikus minētajā lietā Cilvēktiesību tiesa arī atzina, ka grāmatas izplatīšanas aizliegums pavisam neilgu laiku (nepilnas divas nedēļas) pēc prezidenta nāves bija atbilstošs pieteicēja tiesību ierobežojums, jo aizsargāja mirušā prezidenta sērojošo tuvnieku jūtas.

Lietā „Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden landund forstwirtschaftlichen Grundbesitzes pret Austriju” sabiedriskā organizācija, kura bija dibināta ar mērķi aizsargāt lauksaimniecības un mežu zemes un ietekmēt politiku šajā jomā, bija lūgusi valsts iestādei izsniegt anonimizētus lēmumus, kas bija pieņemti 2000.–2005.gadā un attiecās uz zemes transformāciju. Iestāde bija atteikusi izsniegt lēmumus, pamatojot atteikumu ar to, ka, pirmkārt, tā nav informācija Informācijas atklātības likuma izpratnē, otrkārt, tās izsniegšana prasītu pārāk daudz resursu. Tiesā Austrijas valdība argumentēja, ka pieprasītā informācija attiecas uz administratīvā procesa dalībniekiem un tāpēc citām personām nav tiesību to pieprasīt.

Cilvēktiesību tiesa piekrita, ka informācijas izsniegšanas ierobežojums ir noteikts ar likumu un tam ir leģitīms mērķis   – citu personu aizsardzība, tomēr uzskatīja, ka ierobežojums nav samērīgs. Tā kā biedrība vēlējās veikt pētniecību par pieņemto lēmumu vispārējo ietekmi, lai varētu dot ieteikumus arī tiesību normu uzlabošanai, iestādes pilnīgais atteikums, pat neapsverot, ka būtu iespējams izsniegt daļu no lēmumiem, bija nesamērīgs.

Šajā sakarā jāatzīmē, ka Ukrainas Informācijas atklātības likuma 7.panta sestajā daļā norādīts, ka var izsniegt arī daļēju informāciju, ja kāds dokuments satur gan neizpaužamu, gan izpaužamu informāciju. Arī atbilstoši Latvijas Informācijas atklātības likuma 10.panta cetrutajai daļai, ja pieprasītās informācijas kopums ietver arī ierobežotas pieejamības informāciju, iestāde izsniedz tikai to informācijas daļu, kas ir vispārpieejama. To informācijas daļu, kas ietver ierobežotas pieejamības informāciju, izsniedz, ievērojot šajā likumā noteikto īpašo kārtību.

Iepriekš minētajā lietā Cilvēktiesību tiesa īpaši uzsvēra, ka sabiedriskās organizācijas, līdzīgi kā žurnālisti un plašsaziņas līdzekļi, pilda sava veida „sargsuņa” lomu.

Sabiedrisko organizāciju „sargsuņa” lomu saistībā ar tiesībām saņemt informāciju Cilvēktiesību tiesa pirmo reizi īpaši uzsvēra 2009.gada 14.aprīļa spriedumā „Társaság a Szabadságjogokért pret Ungāriju”. Šajā lietā sabiedriskā organizācija bija lūgusi Ungārijas konstitucionālajai tiesai sniegt informāciju par tiesā iesniegto pieteikumu, ko bija iesniedzis parlamenta loceklis. Konstitucionālā tiesa, noskaidrojusi konkrētā parlementārieša viedokli, atteica izsniegt organizācijai informāciju, norādot, ka informācija par tiesvedībā esošu lietu nevar tikt izsniegta bez pieteicēju piekrišanas. Organizācija vērsās tiesā un, kaut arī spriedums Konstitucionālajā tiesā attiecīgajā lietā jau bija pasludināts, noraidīja organizācijas pieteikumu, norādot, ka pieprasītā informācija ietver personas datus, kuri nevar tikt izpausti.

Cilvēktiesību tiesā viens no valdības argumentiem šajā lietā bija, ka konstitucionālās sūdzības iesniedzējs nav rēķinājies ar to, ka viņa dati tiks izpausti. Ja sabiedrībai būs pieejami pieteikumi, tas atturēs indivīdus vērsties konstitucionālajā tiesā.

Cilvēktiesību tiesa piekrita, ka ierobežojumam ir leģitīms mērķis – citu personu aizsardzība. Tomēr tā uzskatīja, ka organizācija nebija prasījusi pieteikuma iesniedzēja personīgos datus, turklāt maz ticams, ka konstitucionālā sūdzība varētu saturēt aizsargājumus personas datus. Tiesa norādīja, ka tas būtu fatāls vārda brīvības apdraudējums, ja publiskās personas varētu cenzēt publisko debati, atsaucoties uz savu privāto dzīvi un apgalvojot, ka viņu viedokļi par valsts jautājumiem uzskatāmi par privātajiem datiem, ko nevar izpaust bez viņu piekrišanas.

Latvijas administratīvajā tiesā arī bijušas vairākas lietas, kurās samērota personas vēlme aizsargāt privātās dzīves aspektus un sabiedrības tiesības zināt šo informāciju. Tā, piemēram, kādā lietā persona bija lūgusi pašvaldībai sniegt informāciju par vienas privātpersonas algu un kopējiem ienākumiem. Pašvaldība atteica sniegt pieprasīto informāciju, norādot, ka informācija par ienākumiem attiecas uz personas privāto dzīvi. Informācijas pieprasītāja vērsās tiesā, un tiesa apmierināja pieteikumu. Tiesa norādīja, ka tas, ka pieprasītā informācija attiecas uz vienas personas ienākumiem, nenozīmē, ka šo informāciju sabiedrības locekļi nevar izmantot, lai pārliecinātos, ka iestāde pareizi izlieto finanšu līdzekļus un vai šai vienai personai nepamatoti neizrāda īpašu labvēlību. Par valsts līdzekļiem nodarbinātas personas datu, kas ir sabiedrības leģitīmas intereses lokā, aizsardzība ir mazāka, nekā tā ir privāti nodarbinātai personai. Savukārt, ja dokumentos, kas satur pieprasīto informāciju, ietverti arī tādi dati par fizisko personu, kas nav saistāmi ar mērķi kontrolēt izdevumu izlietojumu (piemēram, privātās personas bankas konts, tālruņa numurs u.tml.), sniedzot pieprasīto informāciju, šie dati nav jāizpauž.

Jau iepriekš minētajā Eiropas Savienības Tiesas spriedumā lietā ClientEarth attiecībā uz personas privāto datu izpaušanu Tiesa norādīja – ja datu pieprasītājs ir pamatojis savu vajadzību pēc informācijas, iestādei jāpārbauda, vai datu izpaušana varētu nodarīt kaitējumu personai, par kuru informācija tiek izpausta. Ja kaitējums nevar rasties, informācija ir jāizsniedz. Arī tad, ja kaitējums varētu rasties, ir jāizsver dažādās intereses. Konkrētajā lietā, pieprasot ekspertīzi veikušo personu vārdus, informācijas pieprasītājs bija pamatojis savu interesi ar to, ka neuzticas iestādei, tās objektivitātei, jo tā atzinumu sniegšanai nereti piesaista ar ražotājiem saistītus, tātad personīgi ieinteresētus, ekspertus. Eiropas Savienības Tiesa norādīja, ka procesa pārskatāmība veicina lielāku iestādes leģitimitāti un palielina uzticību šai iestādei. Informācijas pieprasītāju iesniegtie detalizētie apgalvojumi par neobjektivitāti ekspertu izvēlē, kā arī nepieciešamība nodrošināt iestādes lēmumu pieņemšanas procesa pārskatāmību pierāda, ka apstrīdētās informācijas izsniegšana bija vajadzīga sabiedrības interesēs. Pārbaudot, vai informācijas izpaušana varētu nodarīt kaitējumu personām, par kurām informācija pieprasīta, to integritātei un privātajai dzīvei (kā piemēri tika minēti individuālie apvainojumi), Tiesa secināja, ka neredz tam pamatu, jo informācijas izpaušana tieši ļautu kliedēt aizdomas par neobjektivitāti. Izņēmumi no tiesībām piekļūt iestāžu dokumentiem ir jāinterpretē šauri, lai tās liegtu, ir jākonstatē konkrēta un reāla kaitējuma risks aizsargātajām interesēm.

Arī komercnoslēpuma aizsardzība ir viens no vispāratzītiem mērķiem informācijas neizniegšanai un var būt pamats informācijas atteikumam. Atbilstoši Latvijas Informācijas atklātības likuma 7.pantam un Ukrainas likuma „Par piekļuvi publiskai informācijai” 7.panta septītajai daļai, komercnoslēpums atzīts par ierobežotas pieejamības (konfidenciālu) informāciju.

Cilvēktiesību tiesa lietā „Guseva pret Bulgāriju” citstarp aplūkoja jautājumu par atsevišķu nevalstiskas organizācijas biedru tiesībām saņemt ekonomiska rakstura informāciju. Šajā lietā kāda dzīvnieku aizsardzības biedrības aktīviste vairākas reizes bija vērsusies pašvaldībā, lai iegūtu informāciju par dažādiem jautājumiem, tostarp par līgumu, kas bija noslēgts starp pašvaldību un pašvaldības uzņēmumu par klaiņojošo dzīvnieku savākšanu, statistiku par izmitināto dzīvnieku skaitu, miršanu un patversmes uzturēšanas budžetu. Pašvaldība šo informāciju neizsniedza, pamatojot ar komercnoslēpuma aizsardzību. Tuklāt informāciju pašvaldība nesniedza arī pēc tam, kad Bulgārijas tiesas bija atzinušas šādas tiesības.

Cilvēktiesību tiesā valdība citstarp argumentēja, ka pieteicēja lūdza izsniegt informāciju kā indivīds, nevis biedrības vārdā. Tomēr

Cilvēktiesību tiesa atzina, ka pieteicēja informāciju bija pieprasījusi sabiedrības interesēs kā organizācijas biedre. Cilvēktiesību tiesa atzina, ka, tā kā pašvaldība nebija izpildījusi Bulgārijas tiesas spriedumus un nebija izsniegusi informāciju, valsts ir pārkāpusi arī konvencijas 10.pantu.

Par konfidenciālu informāciju atzīti arī iekšējie dokumenti, kas nepieciešami iestādei lēmumu sagatavošanas procesā.

Cilvēktiesību tiesa ir atzinusi, ka valsts ārpolitiskās darbības paturēšana slepenībā var būt būtiska valsts interese, jo var nopietni kaitēt ārpolitikas jautājumu risināšanai. Piemēram, vēstnieka ziņojuma, kuru tas ir klasificējis kā konfidenciālu vai slepenu, publiskošana var nelabvēlīgi un paralizējoši ietekmēt valsts ārējo politiku, kā arī var padarīt konkrēto amatpersonu attiecīgajā valstī par persona non grata. Vienlaikus tiesa norādīja, ka novērst jebkādu sabiedrisko debati par jautājumiem, kas saistīti ar ārlietām, norādot uz nepieciešamību aizsargāt diplomātisko saraksti, ir nepieņemama.

Par konfidencālas informācijas izpaušanu valsts darbiniekiem var iestāties atbildība, jo īpaši, ja tā tiek izpausta pretēji augstākas amatpersonas rīkojumam.

Arī Cilvēktiesību tiesa ir atzinusi, ka valsts darbiniekus var sodīt par ierobežotas pieejamības informācijas atklāšanu, jo viņu misija demokrātiskā sabiedrībā ir palīdzēt valdībai pildīt tās funkciju. Sabiedrībai ir tiesības sagaidīt, ka ierēdņi palīdzēs, nevis kaitēs demokrātiski ievēlētai valdībai, tāpēc viņu lojalitātes pienākumam ir liela nozīme. Pateicoties savam amatam, ierēdņiem bieži ir piekļuve informācijai, kuru valsts pārvalde dažādu iemeslu dēļ ir ieinteresēta neizpaust.

Tomēr tā sauktie trauksmes cēlāji (angļu val. whistleblowers), kas ziņo par nelikumībām organizācijas iekšienē, tiek aizsargāti, jo iekšējās konfidenciālās informācijas izpaušana dažkārt var būt sabiedrības interesēs. Arī Ukrainas likuma „Par piekļuvi publiskai informācijai” 11.pantā ietverta šādu ziņotāju aizsardzība, ja vien tas darbojies labā ticībā un informācijas atklāšana bijusi sabiedrības interesēs.

Cilvēktiesību tiesā jautājums par ziņotāja sodīšanu aplūkots lietā „Guja pret Moldovu”. Šajā lietā tiesa vērtēja bijušā prokuratūras darbinieka sūdzību par vārda brīvības ierobežojumu. Sūdzības iesniedzējs bija atbrīvots no amata, jo bija atklājis laikrakstam krimināllietas materiālus – vēstules, kuras bija iesniedzis politiķis ar acīmredzamu mērķi ietekmēt konkrētu izmeklēšanu.

Šajā lietā Cilvēktiesību tiesa norādīja – ja ierēdnis izpauž sabiedrībai informāciju par prettiesisku rīcību, šāda ierēdņa rīcība var tikt aizsargāta. Tas ir tādēļ, ka korupcijas gadījumi ir grūti atklājami, bet darba kolēģi ir pirmie, kas to var pamanīt. Šādu informāciju gan vispirms būtu jāatklāj augstākām amatpersonām, un tikai tad, ja tas ir acīmredzami nelietderīgi, kā „ķeroties pie pēdējā salmiņa”, šāda informācija būtu jāatklāj sabiedrībai.

Cilvēktiesību tiesa norādīja, kādi kritēriji ir vērtējami, lai novērtētu informācijas atklājēja vārda brīvības ierobežojumu: 1) jāvērtē sabiedrības interešu nozīmīgums, ņemot vērā, ka valsts pārvaldes darbība un bezdarbība ir pakļauta pārbaudei ne tikai no likumdevēja un tiesas, bet arī plašsaziņas līdzekļu un sabiedrības puses, turklāt šī interese dažkārt var būt nozīmīgāka par tiesiski noteikto konfidencialitātes pienākumu; 2) izpaustajai informācijai jābūt patiesai un pēc iespējas pārbaudītai, tā nevar būt apmelojoša vai safabricēta; 3) jāņem vērā arī kaitējums, kas valsts pārvaldei nodarīts ar informācijas atklāšanu un jāvērtē, vai kaitējums ir lielāks par sabiedrības interesi zināt šo informāciju; 4) jāņem vērā informāciju atklājušās personas motivācija (piemēram, personisks aizvainojums, nepatika vai personīgā labuma gūšana netiek uzkatīta par atbilstošu motivāciju). Ir svarīgi, ka persona darbojas labā ticībā un ir pārliecināta, ka informācija ir patiesa, ka tās atklāšana ir sabiedrības interesēs un nav citas iespējas, kā novērst kaitējumu; 5) jāvērtē arī uzliktā soda samērīgums.

Konkrētajā lietā Cilvēktiesību tiesa secināja, ka jautājums skāra varas dalīšanas principus, politiķu vēlmi ietekmēt izmeklēšanu, tāpēc tas ir demokrātiskai sabiedrībai svarīgs jautājums un sabiedrībai ir leģitīma interese būt par to informētai. Kaut arī atklātā informācija varēja iedragāt sabiedrības uzticību prokuratūrai, tomēr sabiedrības tiesības zināt par politiķu ietekmi uz prokuratūru ir tik būtiskas, ka ir svarīgākas par uzticības iedragāšanu.