Administratīvo tiesību trīs attīstības posmi

Ievads

Administratīvās tiesības ir salīdzinoši jauna tiesību nozare, kas mūsdienīgas tiesiskas valsts principiem atbilstošā formā sāka attīstīties tikai 19.gadsimtā. Pašlaik administratīvās tiesības aptver plašu regulējamo jautājumu loku, Latvijā tās var iedalīt četrās lielās daļās jeb apakšnozarēs: 1) administratīvā procesa tiesības; 2) pārvaldes organizācijas tiesības; 3) materiālās administratīvās tiesības; 4) administratīvo pārkāpumu jeb administratīvo sodu tiesības.

Administratīvo tiesību attīstība Latvijā pēc neatkarības atjaunošanas

Pēc neatkarības atjaunošanas administratīvās tiesības Latvijā ir izgājušas cauri vairākiem attīstības posmiem. Pirmais posms sākās uzreiz pēc neatkarības atjaunošanas un ilga gandrīz līdz 21.gadsimta pirmās desmitgades vidum. Šajā attīstības posmā administratīvās tiesības un administratīvo tiesību zinātne Latvijā faktiski tika izveidotas no jauna, lai arī Latvijā administratīvās tiesības sāka attīstīties jau pirms Otrā pasaules kara. Tam pamatā bija vairāki iemesli. Pirmkārt, padomju tiesību zinātnes izpratne par administratīvajām tiesībām būtiski atšķīrās no mūsdienīgas tiesiskas un demokrātiskas Eiropas valsts izpratnes par administratīvajām tiesībām, līdz ar to pēc neatkarības atjaunošanas nebija atbalstāma ne padomju perioda tiesību normu, ne arī tiesību zinātnes atziņu ilgstoša izmantošana. Otrkārt, nebija iespējams arī atjaunot starpkaru perioda tiesību normu darbību, jo pēc Otrā pasaules kara Eiropā bija notikusi nozīmīga attīstība administratīvajās tiesībās, kā arī būtiski mainījušies sociālekonomiskie apstākļi Latvijā. Piemēram, pēc Otrā pasaules kara Eiropā administratīvā procesa tiesības bija kļuvušas par vienu no administratīvo tiesību pamatjautājumiem. Taču nebija iespējams atjaunot starpkaru perioda regulējumu par administratīvo procesu iestādē un pārņemt tiesību zinātnes atziņas šajā jomā, jo pirms Otrā pasaules kara Latvijā nebija pieņemts kodificēts regulējums par administratīvo procesu iestādē, līdz ar to arī nepastāvēja attīstīta tiesību zinātne attiecībā uz šiem jautājumiem. Tāpat bija mainījusies arī valsts institucionālā struktūra, tāpēc arī šādā aspektā nebija iespējams pilnībā atjaunot pirms Otrā pasaules kara pastāvējušo sistēmu. Līdz ar to šajā periodā galvenais uzdevums administratīvo tiesību jomā bija jaunu tiesību aktu izstrāde. Administratīvā procesa likums, Valsts pārvaldes iekārtas likums un Valsts pārvaldes iestāžu nodarīto zaudējumu atlīdzināšanas likums tika pieņemts attiecīgi 2001., 2002. un 2005.gadā, bet stājās spēkā attiecīgi 2004., 2003. un 2005.gadā.

Otrais posms sākās 21.gadsimta pašā sākumā un turpinājās kādus desmit gadus. Šajā posmā Latvijā tika attīstīta un nostiprināta administratīvo tiesību pamatjēdzienu un pamatprincipu izpratne. Pēc iepriekšminēto likumu stāšanās spēkā bija jāattīsta un jānostiprina izpratne par to, kas ir administratīvs akts, faktiskā rīcība un publisko tiesību līgums, kādi pamatprincipi darbojas administratīvajā procesā iestādē, kādi ir pieteikuma priekšmeti administratīvajā procesā tiesā, kāda ir administratīvo tiesu kompetence un ko nozīmē objektīvās izmeklēšanas princips, kas ir sākotnējā publisko tiesību juridiskā persona, atvasināta publiska persona, tiešās pārvaldes iestāde un pastarpinātās pārvaldes iestāde, ko nozīmē padotība un valsts pārvaldes uzdevumu deleģēšana, kādi ir valsts pārvaldes iestāžu nodarīto zaudējumu atlīdzināšanas priekšnoteikumi u.tml.

Savukārt šobrīd mēs esam trešajā attīstības posmā, kurā notiek pastiprināta pievēršanās dažādām administratīvo tiesību niansēm un problēmjautājumiem – dažādiem izņēmumiem no vispārējiem principiem, sarežģītiem valsts pārvaldes darbības formu nošķiršanas jautājumiem, administratīvā procesa principu piemērošanas vai pieteikuma priekšmetu noteikšanas īpatnībām specifiskās jomās, piemēram, publisko iepirkumu gadījumā, sarežģītiem materiālo tiesību jautājumiem u.tml. Tas nozīmē arī to, ka administratīvās tiesības kļūst aizvien apjomīgākas un sarežģītākas.

Situācija administratīvo tiesību apakšnozarēs

Vispirms tiks sniegts plašāks vērtējums stāvoklim valsts pārvaldes organizācijas tiesībās, jo šai administratīvo tiesību apakšnozarei šajā žurnāla numurā nav veltīta atsevišķa sadaļa. Savukārt vērtējums stāvoklim pārējās administratīvo tiesību apakšnozarēs tiks sniegts īsā un koncentrētā veidā.

Valsts pārvaldes organizācijas tiesībās situācija ir visai laba tiesiskā regulējuma ziņā, jo Valsts pārvaldes iekārtas likumā ir ietverts skaidrs un pārskatāms regulējums par valsts pārvaldes institucionālo sistēmu un darbības pamatprincipiem. Tomēr šajā apakšnozarē ir vēl samērā daudz izaicinājumu.

Piemēram, vēl ne visās pašvaldībās ir pietiekama izpratne par valsts pārvaldes institucionālo struktūru. Tas redzams no tā, ka ir pašvaldības, kuru institucionālā sistēma nav saprotama, jo nav skaidri noteikts, vai konkrētā institūcija ir atsevišķa iestāde (pastarpinātās pārvaldes iestāde) vai kādas citas iestādes (parasti centrālās administrācijas) struktūrvienība. Tāpat nereti neveiksmīgi tiek veidots pastarpinātās pārvaldes iestādes – centrālās administrācijas – nosaukums, jo šai vienai pašvaldības iestādei tiek piešķirts nosaukums, kas pilnībā sakrīt ar visas pašvaldības (atvasinātas publiskas personas) nosaukumu. Šāda pieeja rada sajukumu, jo nereti nav skaidrs, vai konkrētā gadījumā tiek runāts par visu pašvaldību kā atvasinātu publisku personu ar visiem tās orgāniem un iestādēm vai tikai vienu pašvaldības iestādi.

Vēl viens jautājums, ko nākotnē vajadzētu atrisināt, ir tas, vai ir pieļaujams, ka pastāv tāda atvasināta publiska persona, kam nav sava budžeta. Šāda situācija ir izveidojusies ar Nacionālo elektronisko plašsaziņas līdzekļu padomi, kurai nav sava budžeta un kura tiek finansēta no valsts budžeta. 2006.gadā Satversmes tiesa šādu situāciju akceptēja attiecībā uz padomes priekšteci – Nacionālo radio un televīzijas padomi. Taču Satversmes tiesa arī norādīja, ka šāda situācija skaidrojama ar Latvijas Republikas atrašanos zināmā pārejas periodā, kad ir nepieciešama valsts pārvaldes sistēmas sakārtošana atbilstoši Satversmes un demokrātiskas tiesiskas valsts prasībām. Atvasināta publiska persona ir pilntiesīgs tiesību subjekts ar tiesībspēju un rīcībspēju, tātad arī ar spēju būt par atbildētāju tiesā, tostarp atbildēt par tās nodarīto kaitējumu. Ja atvasinātai publiskai personai sava budžeta nav, tā nevar pilnvērtīgi atbildēt par tās nodarīto kaitējumu. Līdz ar to rodas jautājums, kāpēc konkrētai institūcijai ir nepieciešams atvasinātas publiskas personas statuss, ja tā faktiski nevar atbildēt par tās nodarīto kaitējumu. Ir jāsaprot, ka patstāvību institūcijas darbībā var nodrošināt, arī nepiešķirot tai atsavinātas publiskas personas statusu. Tā tas ir, piemēram, ar tiesībsargu un Tiesībsarga biroju, kas ir patstāvīga iestāde, bet kam nav atvasinātas publiskas personas statusa.

Pašlaik samērā slikta situācija ir valsts dienesta jomā, jo šajā sfērā jau ilgstoši pastāv visai sadrumstalots regulējums. Civildienesta jēdziens Latvijā tiek saprasts ļoti šauri, neattiecinot to, piemēram, ne uz dienestu iekšlietu sistēmas iestādēs, ne arī pašvaldībām vai citām atvasinātām publiskām personām. Tā rezultātā pastāv ļoti dažādi ar valsts varu rīkojošos personu nodarbinātības modeļi, ieskaitot arī darba tiesisko attiecību modeli. Tas liecina, ka mums šobrīd nav skaidras un, galvenais, stabilas vīzijas par valsts dienestu Latvijā un tā nozīmi valsts darbības nodrošināšanā. Taču ir jāņem vērā, ka nav iespējams nodrošināt kvalitatīvu valsts pārvaldes darbu, ja valsts pārvaldei nav kvalificēta un motivēta personāla. Skaidra vīzija par valsts dienesta lomu un stabilitāte nodarbinātības tiesisko attiecību regulējumā palīdzētu stiprināt valsts pārvaldes personālu.

Valsts pārvaldes funkciju izpildē tiek izmantota arī manta. Pēdējos desmit gados Latvijā ir sākušas attīstīties publisko lietu tiesības. Taču šī apakšnozare Latvijā ir tikai pašā attīstības sākumposmā un nav vēl pilnīgas skaidrības par tās lomu un piemērošanas robežām. No vienas puses, publisko lietu tiesības faktiski ir mēģinājums nodrošināt vienotu pamatprincipu piemērošanu attiecībā uz publiskām lietām un tādējādi arī to, lai publiskās lietas kalpotu visas sabiedrības labumam. No otras puses, ir jāatzīst, ka attiecībā uz publiskajām lietām liela nozīmē ir katras nozares specifiskajam regulējumam. Arī Latvijā likumos ir regulēta gan ceļu, gan publisko ūdeņu, gan ostu, gan skolu, gan arī citu publisko lietu lietošanas kārtība. Taču šis regulējums ne vienmēr ir balstīts uz tiem pamatprincipiem, kuriem atbilstoši tiesību zinātnes atziņām vajadzētu darboties publisko lietu tiesībās. Līdz ar to rodas jautājums par publisko lietu tiesību faktisko nozīmi Latvijā.

Ja vērtē situāciju pārējās administratīvo tiesību apakšnozarēs, situācija administratīvā procesa tiesībās ir ļoti laba. Mums ir kodificēts, pietiekami izvērsts un Eiropas vadošajām tendencēm atbilstošs regulējums par administratīvo procesu. Par to var pārliecināties, kaut vai salīdzinot Administratīvā procesa likumu ar Eiropas Padomes Ministru komitejas rekomendāciju Nr.CM/Rec(2007)7 par labu pārvaldību vai piedāvājumu Eiropas Savienības regulai par administratīvo procesu Eiropas Savienības institūcijās. Mūsu likums tiek izmantots arī kā paraugs, izstrādājot regulējumu par administratīvo procesu iestādēs un tiesās Centrālāzijas valstīs. Autores ieskatā, galvenais nākotnes izaicinājums Latvijā varētu būt saprātīga līdzsvara nodrošināšana starp administratīvā procesa efektivizēšanu, kas pēdējos gados ir bijusi viena no vadošajām tendencēm administratīvā procesa regulējuma attīstībā, un administratīvā procesa kā privātpersonai vienkārši pieejama un viegli izmantojama instrumenta savu tiesību aizsardzībai saglabāšanu.

Materiālās administratīvās tiesības ir ļoti plaša administratīvo tiesību apakšnozare, līdz ar to nav iespējams sniegt vienotu vērtējumu par visām materiālajām administratīvajām tiesībām. Vienīgais, ko autore vēlētos atzīmēt, ir tas, ka materiālajās administratīvajās tiesībās aizvien pastiprinās Eiropas Savienības tiesību ietekme. Ir atsevišķas jomas, kuras tiek regulētas galvenokārt ar Eiropas Savienības tiesību aktiem (regulām), nevis Latvijas likumiem (piemēram, muitas tiesības). Daudzās citās jomās Latvijas tiesiskais regulējums ir pieņemts, ieviešot Eiropas Savienības direktīvas. Līdz ar to juristiem, kas nodarbojas ar materiālajām administratīvajām tiesībām, ir nepieciešamas arī labas zināšanas Eiropas Savienības tiesībās.

Situāciju administratīvo pārkāpumu tiesībās autore vēlētos raksturot ar vārdu „šūpošanās”. Ja pēc neatkarības atjaunošanas administratīvo pārkāpumu tiesības padomju tiesību ietekmē nereti tika uzskatītas par galveno administratīvo tiesību sastāvdaļu, tad, laikam ejot, sāka parādīties šaubas par to, vai tās vispār ir piederīgas administratīvajām tiesībām, ņemot vērā sodu tiesību principu lielo nozīmi administratīvo pārkāpumu tiesībās. Tomēr pēdējā laikā atkal pamatoti nostiprinās atziņa, ka administratīvo pārkāpumu tiesības ir administratīvo tiesību palīgnozare, jo administratīvo pārkāpumu tiesības galvenokārt ir vērstas uz to, lai nodrošinātu materiālo administratīvo tiesību ievērošanu un valsts pārvaldes efektīvu darbību. Tāpat ir jāņem vērā, ka sodus piemēro valsts pārvaldes iestādes un amatpersonas, kuru darbību ietekmē arī valsts pārvaldes organizācijas tiesības. Līdz ar to administratīvo pārkāpumu tiesības ir administratīvo tiesību palīgnozare, lai arī tajās liela nozīme ir piešķirama sodu tiesību principiem.

Rezumējot minēto, var teikt, ka kopumā situācija administratīvajās tiesības ir vērtējama pozitīvi. Lielākoties ļoti laba situācija ir tiesiskā regulējuma jomā, aizvien padziļinās izpratne par administratīvo tiesību pamatjēdzieniem, kā arī notiek attīstība visās apakšnozarēs. Neapšaubāmi, administratīvajās tiesībās ir savas problēmas un izaicinājumi, taču attīstības tendences administratīvajās tiesībās liek cerīgi raudzīties arī uz šo problēmu atrisināšanu un izaicinājumu pārvarēšanu.

Autore vēlas pateikties kolēģim Edvīnam Danovskim par vērtīgām sarunām, kas palīdzēja noformulēt šajā rakstā paustās idejas. Tomēr atbildība par rakstā sniegto vērtējumu pilnībā gulstas uz autori.