Valsts atbalsta institūta iedzīvināšana Latvijas tiesību sistēmā – terminoloģiskie aspekti

1. Ievads

Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD)107.panta pirmā daļā noteic, ka „[j]a vien Līgumi neparedz ko citu, ar iekšējo tirgu nav saderīgs nekāds atbalsts, ko piešķir dalībvalstis vai ko jebkādā citā veidā piešķir no valsts līdzekļiem un kas rada vai draud radīt konkurences izkropļojumus, dodot priekšroku konkrētiem uzņēmumiem vai konkrētu preču ražošanai, ciktāl tāds atbalsts iespaido tirdzniecību starp dalībvalstīm.”

Šī norma, kas nemainīgā  veidā tikusi pārmantota no vienas ES pamatlīgumu versijas uz nākamo, iedibināja valsts atbalsta prima facie aizliegumu. Šāds regulējums ir unikāls un cieši saistīts ar ES pārnacionālo dabu un vēlmi izveidot brīvu iekšējo tirgu ES dalībvalstu starpā. Starptautiskā līmenī vistuvākā analoģija rodama Pasaules Tirdzniecības organizācijas regulējumā subsīdiju jomā, tomēr šis regulējums ir ievērojami mazāk strikts.

Latvijas tiesiskajā telpā šis ES tiesību institūts ienāca jau pirms Latvijas iestāšanās Eiropas Savienībā, līdz ar abu pušu līgumisko attiecību attīstību un likumdošanas saskaņošanas procesu, Latvijai sagatavojoties dalībai ES, tomēr tā iedzīvināšana ir bijusi saistīta ar vairākiem posmiem, kurus raksturojošo terminoloģisko sajukumu šajā rakstā mēģināts kliedēt.

2. Valsts atbalsta jēdziena ienākšana un pārmiesošanās Latvijas tiesību telpā

Pirmsiestāšanās perioda līgumi – gan Līgums par brīvo tirdzniecību un ar tirdzniecību saistītajiem jautājumiem starp Eiropas kopienu, Eiropas atomenerģētikas kopienu un Eiropas ogļu un tērauda kopienu, no vienas puses, un Latvijas Republiku, no otras puses, gan tam sekojošais Eiropas līgums par asociācijas izveidošanu starp Eiropas Kopienām un to Dalībvalstīm, no vienas puses, un Latvijas Republiku, no otras puses, ietvēra atsauces uz likumdošanas saskaņošanas nepieciešamību. Tie tieši neminēja valsts atbalsta jomu, kas gan tajos ielasāma konkurences tiesību sastāvā.

Līdztekus Eiropas līguma ietvaram Eiropas Komisija izdeva dokumentu, kas kļuva par nozīmīgu metodoloģisku palīgmateriālu likumdošanas saskaņošanas procesa organizācijā – Balto grāmatu Asociēto Centrāleiropas un Austrumeiropas valstu sagatavošanai integrācijai Eiropas Savienības iekšējā tirgū. Uz šī dokumenta pamata tika izstrādātas pirmās nacionālās likumdošanas saskaņošanas programmas un progress to realizācijā tika analizēts Eiropas līguma izveidotajās institūcijās, Asociācijas komitejā un Asociācijas padomē.

Baltā grāmata arī pirmo reizi Latvijai veicamo sagatavošanās darbu kontekstā minēja valsts atbalsta jēdzienu, paskaidrojot šīs jomas regulējuma nozīmi vienotā Eiropā: „[..] kad valstu robežas tiek atvērtas, arī valdības var censties piešķirt valsts palīdzību savai rūpniecībai, lai aizsargātu to pret augošo konkurenci. Ja valsts palīdzība tiek piešķirta vispārēju uzdevumu veikšanai, piemēram, pētniecībai un attīstībai, vides aizsardzībai vai reģionālā līdzsvara nodrošināšanai, tā ir pieņemama tiktāl, ciktāl valsts ieguldījumi pozitīvi ietekmē visu sabiedrību un netiek izmantoti tikai paša uzņēmuma interesēs. Tomēr būtu jāaizliedz tāda veida palīdzība, kas kropļo konkurenci un nenes labumu. Tādējādi iekšējā tirgū ir nepieciešama strikta valsts palīdzības kontrole”.

Šajā Latvijas valdības institūcijas – Tulkošanas un terminoloģijas centra – tulkotajā teksta fragmentā redzam pirmo no šobrīd LESD 107.pantā lietotā „valsts atbalsta” termina atšķirīgo sinonīmu – „valsts palīdzība.”

Savukārt pirmais Latvijas normatīvais akts, kas, realizējot Eiropas līguma apņemšanās likumdošanas saskaņošanas jomā, ieviesa Latvijas tiesību sistēmā valsts atbalsta koncepciju ES tiesību izpratnē, bija Satversmes 81.panta kārtībā izdotie 1997.gada 5.augusta Ministru kabineta noteikumi Nr.284 „Noteikumi par valsts un pašvaldību atbalsta uzņēmējdarbībai kontroli.” Šo noteikumu 1.panta pirmā daļa noteica, ka „[v]alsts atbalsts [ir] valsts un pašvaldību atbalsts uzņēmējdarbībai, kas izpaužas jebkuras finansiālās palīdzības veidā, ko tieši vai pastarpināti sniedz valsts vai pašvaldības un kuras mērķis ir noteikta uzņēmuma (uzņēmējsabiedrības), uzņēmumu (uzņēmējsabiedrību) grupas vai visas nozares konkurētspējas paaugstināšana.”

Šeit tātad atšķirībā no Baltajā grāmatā lietotā termina parādās termins „valsts atbalsts”.

Šie noteikumi zaudēja spēku 1998.gada 31.martā, kad tos aizstāja 1998.gada 26.februārī pieņemtais likums „Par uzņēmējdarbībai sniegtā valsts un pašvaldību atbalsta kontroli.”

Šī likuma 1.panta 7.punkts definēja valsts atbalstu kā „[..] jebkur[u] uzņēmējdarbībai sniegtu tiešu vai pastarpinātu valsts vai pašvaldības finansiālu palīdzību, kuras mērķis vai rezultāts ir attiecīgā uzņēmuma (uzņēmējsabiedrības), uzņēmumu (uzņēmējsabiedrību) grupas vai nozares konkurētspējas paaugstināšana”. Te redzam terminoloģisku izvērsumu „valsts atbalsts ir valsts vai pašvaldības finansiāla palīdzība”.

1998.gada likums zaudēja spēku 2003.gada 1.janvārī līdz ar Komercdarbības atbalsta kontroles likuma spēkā stāšanos. Šis likums vairs nedeva valsts atbalsta definīciju, bet 5.pantā uzskaitīja tā identifikācijai izmantojamos kumulatīvos kritērijus.

2003.gada likumu 2014.gada 1.jūlijā aizstāja šobrīd spēkā esošais Komercdarbības atbalsta kontroles likums. Tā 1.pants izmanto jaunu juridisko tehniku, ietverot tiešu atsauci uz ES regulējumu un nosakot, ka „[š]ā likuma termini un jēdzieni lietoti Padomes 1999.gada 22.marta regulas (EK) Nr.659/1999, ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus Līguma par Eiropas Savienības darbību 108.panta piemērošanai (turpmāk - Padomes regula Nr.659/1999) izpratnē.” Tālāk likuma tekstā šī atsauce uz normu Eiropas Savienības izcelsmi un interpretatīvo saistību ir jau detalizētāk izvērsta.

Likuma 4.pants ietver atvērtu avotu uzskaitījumu, nosakot, ka „[k]omercdarbības atbalsta tiesiskais ietvars ir šis likums, Līgums par Eiropas Savienības darbību, Eiropas Savienības tiesību akti, Eiropas Savienības judikatūra un citi dokumenti komercdarbības atbalsta kontroles jomā, kurus piemēro, izvērtējot komercdarbības atbalsta saderīgumu ar iekšējo tirgu (turpmāk — Eiropas Savienības akti), kā arī citas Latvijas Republikai saistošas starptautisko tiesību normas.” Savukārt 5.pants turpina 2003.gada likuma praksi, dodot tekstuāli precizētas komercdarbības atbalstu raksturojošās pazīmes.

Abos šajos – 2003. un 2014.gada – likumos mēs redzam visnopietnāko terminoloģisko atkāpi no pirmavota – iepriekš citētā LESD 107.panta. Visas LESD oficiālo valodu versijas runā par „valsts atbalstu” (ar uzsvaru uz dodošo subjektu), nevis kā divi pēdējie attiecīgo jomu regulējošie Latvijas likumi – par „atbalstu komercdarbībai” (ar uzsvaru uz finansējuma saņēmēju).

Kādēļ šāda evolūcija, kas terminoloģiski attālinās no pirmavota? Intervējot par šo likumu tapšanu atbildīgos ekspertus, noskaidrojās, ka terminoloģija tika grozīta pirmā likumprojekta ilgstošas saskaņošanas gaitā 2001.–2002.gadā, reaģējot uz Latvijas Pašvaldību savienības iebildumiem, kas uzskatīja, ka likums par „valsts” atbalsta kontroli neattiektos uz pašvaldībām (quod non). Lai neturpinātu 1998.gada likuma ieviesto neveiklo kalambūru „valsts atbalsts ir valsts vai pašvaldības finansiāla palīdzība”, tika atrasts formulējums, kas vispār izvairījās no atbalstu dodošā subjekta nosaukšanas.

Savukārt no sākotnējā termina „valsts palīdzība”, kas, autoresprāt, ir precīzāks tulkojums, kas būtu identisks pirmavotā – šobrīd LESD 107.pantā – lietotajam jēdzienam citās ES oficiālajās valodās, atteicās jau iepriekš, lai nošķirtu konkurences tiesību normas no normatīvi regulētas valsts palīdzības sociālajā jomā.

3.Komercdarbības atbalsta kontroles likuma tvērums

3.1. Likuma atsauce uz valsts atbalsta procesuālo regulu

Likuma 1.panta pirmajā punktā noteikts, ka tā „[..] termini un jēdzieni lietoti Padomes 1999.gada 22.marta regulas (EK) Nr.659/1999, ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus Līguma par Eiropas Savienības darbību 108.panta piemērošanai (turpmāk — Padomes regula
Nr.659/1999), izpratnē.”

Padomes regula Nr.659/1999 pirmo reizi vienota normatīva akta formā kodificēja Eiropas Komisijas iedibināto, uz Eiropas Kopienu Tiesas precedentiem balstīto praksi – procedūras noteikumus un principus – Eiropas Kopienu Līguma 93.panta (tagad jau minētais LESD 108.pants) piemērošanai, kas līdz tam tika darīta zināma ieinteresētajām personām ar vairāku Komisijas paziņojumu starpniecību.

Šobrīd regula vairs nav spēkā, no 2015.gada 14.oktobra to aizstāj Padomes Regula (ES) 2015/1589, ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus Līguma par Eiropas Savienības darbību 108.panta piemērošanai, kodificējot vienotā tekstā visus Padomes regulas Nr.659/1999 grozījumus, ar kuriem tajā laika gaitā tika iekļautas Eiropas Savienības Tiesas (turpmāk tekstā – EST) judikatūras atziņas.

EST judikatūras attīstība tālāk notikusi jau uz jaunās regulas 2015/1589 bāzes. Tādā ziņā likums savā pašreizējā redakcijā būtībā dezinformē valsts atbalsta jomu detalizēti nepārzinošu piemērotāju. ES tiesību pārākuma un tiešās iedarbības principi, protams, novērš iespēju ar šāda dalībvalsts likuma starpniecību izslēgt jaunākās procesuālās regulas piemērošanu, taču tā novecojušie formulējumi var kaitēt ES tiesību efektivitātei, kuras nodrošināšana savukārt ir viens no pamata iemesliem, kādēļ šāda likuma pieņemšana ir pieļaujama un vēlama.

Jebkurā gadījumā ar šī likuma starpniecību nav iespējams detalizēti, izsmeļoši veikt jau tā normatīvajiem aktiem neraksturīgo tiesību pedagoģisko funkciju, kazuistiski atspoguļojot norādes katrai potenciālai piemērošanas problēmai un izsmeļoši izskaidrojot likuma subjektiem to tiesības un pienākumus.

Tā vietā piemērotājiem būtu jāvadās no izpratnes par to, ka valsts atbalsta esamība izriet no LESD 107.pantā ietvertajiem četriem kumulatīvajiem kritērijiem. Šo kritēriju skaidrojums primāri rodams EST judikatūrā. Savukārt iesaistīto pušu procesuālās tiesības un pienākumi meklējami attiecīgajās ES procesuālajās regulās (šobrīd, jau minētā regula 2015/1589) un nacionālajās normās tikai tiktāl, ciktāl nepieciešams noteikt atbildīgās iestādes un sīkākas, implementējošas procesuālās normas.

Pēdējās desmitgades laikā, līdz ar finansiālo krīzi, ir pieaudzis pieprasījums pēc valsts atbalsta. Tas savukārt ir izraisījis valsts atbalsta tiesvedības pieaugumu un strauju judikatūras atttīstību un sazarošanos. Tomēr joprojām paliek daudzi piemērotājiem neskaidri jautājumi. Minēšu atsevišķus nesenus piemērus, kas ilustrē šīs tiesību nozares sarežģītību un piemērošanas problēmas, gan analizējot, vai attiecīgā situācija vispār skatāma valsts atbalsta kontekstā, gan izprotot analīzes principus, loģiku un secību brīdī, kad valsts atbalsta normu attiecināmība ir skaidra.

3.2. ES tiesību jomu nodalīšanas problemātika – valsts atbalsts vai konkurences tiesības?

Interesants, vēl līdz šim neatbildēts jautājums par klasisko konkurences tiesību un valsts atbalsta regulējuma mijiedarbību aktualizējās Augstākās tiesas lietā Nr.SKA-4/2016 (A43011412) „Starptautiskā lidosta „Rīga” VAS pret Konkurences padomi”. Lietā tika pārsūdzēts Konkurences padomes lēmums, ar kuru un tā konstatēja, ka lidosta „Rīga” vainojama dominējošā stāvokļa ļaunprātīgā izmantošanā, nosakot diskriminējošas cenas par lidostas sniegtajiem pakalpojumiem, tādējādi pārkāpjot Līguma par Eiropas Savienības darbību 102.panta c) apakšpunktu. Savukārt administratīvās tiesvedības kontekstā tika analizēts jautājums par valsts atbalsta regulējuma piemērošanu minētajam strīdam. Augstākā tiesa 2016.gada 17.martā uzdeva EST vairākus jautājumus, no kuriem primārais lūdz skaidrot, „Vai Līguma par Eiropas Savienības darbību 102.pants un 107.panta 1.punkts interpretējams tādējādi, ka viena un tā pati valsts uzņēmuma darbības epizode vienlaikus var tikt vērtēta no valsts atbalsta pastāvēšanas viedokļa (kā iespējama valsts atbalsta piešķiršana tās klientam/darījumu partnerim) un no dominējoša stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas (cenu diskriminācijas) viedokļa?” Šī problemātika jau iepriekš aktualizēta ES tiesību literatūrā. Diemžēl ES Tiesai nebija iespējas atbildēt uz Augstākās tiesas uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumu, jo lidosta „Rīga” noslēdza Administratīvo līgumu ar Konkurences padomi, samaksājot uzlikto soda naudu un izbeidzot tiesvedību saskaņā ar Administratīvā procesa likuma 282.panta 7.punktu. Analizējot sākotnējo Konkurences padomes lēmumu, redzams, ka lidosta „Rīga” administratīvajā procesā iestādē nebija izteikusi argumentus par valsts atbalsta normu piemērojamību, tie parādījušies tikai tiesvedībā. Neskatoties uz to, šis jautājums ir pamatots un būtisks, bet EST nesniegtās atbildes būtība visdrīzāk attiektos uz lēmuma par valsts atbalsta piešķiršanu attiecināmību (imputability), t.i., gadījumā, ja lidosta to pieņēmusi, sekojot valsts pārstāvju norādījumiem (lēmums attiecināms uz valsti), pakalpojuma cenu diferenciācija, nodrošinot vienam klientam zemāku cenu, ir analizējama valsts atbalsta kontekstā, savukārt, ja uzņēmums šo lēmumu pieņēmis neatkarīgi no valsts pārstāvju ietekmes un vadoties pēc komerciāliem apsvērumiem, tas būtu skatāms vienīgi konkurences tiesību kontekstā. Šeit Latvijas tiesa saskārās ar tādas sarežģītības tiesību jautājumu, ko būtu praktiski neiespējami analizēt, vadoties vienīgi no likuma normām.

3.3. Negaidīti regulējuma subjekti – baznīca kā potenciāla valsts atbalsta saņēmēja?

Savukārt pašvaldības kompetenci skaroša neordināra situācija nesen tika analizēta EST lietā C‑74/16 saistībā ar tiesvedību par pašvaldības atteikumu atmaksāt kongregācijai ēku, ietaišu un būvdarbu nodoklī samaksāto summu. Atbrīvojums no šī nodokļa izrietēja no līguma starp Spānijas valsti un Svēto Krēslu un attiecās uz nekustamo īpašumu, kas ir paredzēts tikai reliģiskiem mērķiem. Savukārt attiecīgais īpašums bija kongregācijas pārvaldītās skolas konferenču zāles ēka, kas tika pārbūvēta un paplašināta, lai izveidotu tajā 450 sēdvietas.

Spriedumā analizējot kongregācijas darbības formas attiecīgā nekustamā īpašuma izmantošanā, EST nonāca pie secinājuma, ka tās ir trejādas – reliģiskā darbība šaurā izpratnē, valsts deleģēta izglītības funkciju realizācija (skola iekļaujas vispārējās izglītības sistēmā) un kursu un semināru organizēšana, par kuriem tiek iekasēta nauda. Ja divas pirmās nav saimnieciskas darbības, tad trešā tāda ir un uz to var attiekties LESD 107.panta 1.punktā minētais aizliegums, ja un ciktāl šī darbība ir saimnieciskā darbība. Darbības raksturs savukārt ir jāpārbauda iesniedzējtiesai.

Teorētiski skatoties uz Komercdarbības atbalsta kontroles likuma piemērošanu analogā situācijā, būtu jāsaprot, ka šī likuma izpratnē baznīca vai reliģiska organizācija būtu kvalificējama kā komercsabiedrība. Vai likuma piemērotājs bez EST judikatūras pārzināšanas spētu nonākt pie šāda secinājuma, šķiet visai apšaubāmi. Arī ES līmenī šī valsts atbalsta lieta izsauca plašu rezonansi tieši baznīcas kā valsts atbalsta iespējamā saņēmēja dēļ.

3.4. Nodoms nav būtisks, būtisks ir rezultāts

Pievēršoties arī atsevišķiem Latvijas likumā ietvertiem jēdzieniem un to skaidrojumiem, jāatzīmē, piemēram, ka likums definē „atbalsta sniedzēju” kā valsts vai pašvaldības institūciju vai tās pilnvarotu juridisko personu, kas pieņem lēmumu par komercdarbības atbalsta piešķiršanu vai kas ir atbildīga par atbalsta programmas izstrādi vai atbalsta programmas vai individuālā atbalsta projekta piemērošanu.

Attiecībā par lēmuma pieņemšanas, programmas izstrādes vai atbalsta projekta piemērošanas kritērijiem, kas, abstrahējoties no EST judikatūras, ir formulēti proaktīvā formā, gan valsts (plašākā nozīmē) institūcijām, gan atbalsta saņēmējiem tomēr jāsaprot, ka valsts atbalsta piešķiršana var notikt arī pasīvi, piemēram, saņemot tikai šķietami vispārējas nodokļu atlaides, vai pat nejauši, pat neapzinoties, piemēram, tiesai ar blakuslēmumu par pagaidu aizsardzību starpniecību pagarinot preferenciāla elektroenerģijas tarifa piemērošanas termiņu.

Tāpat likumā minēti „ekskluzīvo” un „īpašo” tiesību jēdzieni, definējot tos abus kā „valsts” piešķirtus. Tas, protams, pēc būtības aptver visu valsts varas zaru, kā arī pašvaldību un valsts un pašvaldību uzņēmumu lēmumus, gan tiešus, gan netiešus un neatkarīgi no to pieņemšanas formas vai pat nodoma. Tādējādi pašā likuma tekstā pēc būtības saglabāta iepriekš aprakstītā potenciālā izpratnes problēma, ko likumdevējs centies risināt, runājot nevis par „valsts atbalstu”, bet pat „komercdarbības atbalstu”.

4. Secinājumi un ieteikumi

1. Relatīvi īsā laika periodā, divdesmit gados kopš pirmo valsts atbalstu regulējošo normu pieņemšanas, viens tiesību institūts – valsts atbalsts (pieturēšos pie LESD oriģinālformas) – Latvijas tiesību sistēmā ir ticis dēvēts par „valsts palīdzību”, „valsts atbalstu”, kas savukārt ticis paskaidrots ar izvērsumu „valsts un pašvaldību atbalsts”, un visbeidzot par „komercdarbības atbalstu”.

2. Optimālās terminoloģijas meklējumos nav izdevies izvairīties arī no sajaukšanas riskiem ar valsts darbību sociālajā sfērā, piemēram, Ministru kabinetam pieņemot tādus normatīvus aktus kā Ministru kabineta 2013.gada 21.maija noteikumi Nr.261 „Noteikumi par valsts atbalstu ar celiakiju slimiem bērniem”. Tāpat radniecīgā tiesību sfērā, kas attiecas specifiski uz lauksaimniecību un mežsaimniecību, bet atrodas Zemkopības, nevis Finanšu ministrijas pārraudzībā, tiek pastāvīgi lietots „valsts atbalsta” jēdziens.

3. Jāsecina, ka, neskatoties uz centieniem pilnveidot attiecīgo tiesību institūtu aprakstošo terminu un definīciju vai pat atsevišķos gadījumos šo pilnveidošanas centienu dēļ, Latvijas tiesību sistēmā pastāv zināms vēsturisks un nozaru sajukums valsts atbalsta jomā. Terminoloģiskā neskaidrība savukārt traucē atpazīt šī tiesību institūta ES izcelsmi un tādējādi potenciāli traucē arī ES tiesību efektivitātes principa pilnvērtīgai realizācijai.

4. Visprecīzāk citām ES oficiālo valodu versijām būtu atbildis pirmais latviskais tulkojums – „valsts palīdzība”. Tomēr tagad, pastāvot pamatlīgumu oficiālajām latviešu valodas versijām, par oficiālo arī ES līmenī, likumdošanā un judikatūrā ir kļuvis termins „valsts atbalsts”. Pie tā konsekventas lietošanas vajadzētu atgriezties arī Latvijas normatīvajos aktos, savukārt izskaužot tā lietojumu citās sfērās un nozīmēs, piemēram, sociālajā, kultūras, medicīnas un izglītības jomā aizstājot to, kā jau sākotnēji ticis iecerēts, ar „valsts palīdzību” (ciktāl attiecīgais regulējums attiektos uz šo jomu nekomerciālajiem aspektiem, jo komerciālie vienalga ir pakļauti valsts atbalsta disciplīnai).

5. Savukārt pievēršoties likuma piemērošanas problēmām saistībā ar tajā ietvertajām terminoloģiskajām niansēm un neprecizitātēm, kopumā jāsecina, ka valsts atbalsta režīma efektīvai funkcionēšanai ir nepieciešams precizējot grozīt Komercdarbības atbalsta kontroles likumu, kā arī pārdomāt nepieciešamību izdot skaidrojošas vadlīnijas atsevišķos valsts atbalsta jautājumos un intensificēt visu valsts varas atzaru, kā arī pašvaldību un valsts un pašvaldību uzņēmumu darbinieku apmācību valsts atbalsta tiesībās. Šobrīd publiskā sektora apmācību pieejamība šajos jautājumos ir visai ierobežota, bet būtībā tas ir vienīgais veids, kādā nodrošināt valsts atbalsta normu efektīvu piemērošanu.