OLAF ziņojuma ietekme uz lietu izskatīšanu administratīvajā tiesā

Ievads

Raksts veltīts zinātniskajā literatūrā maz pētītam mehānismam – Eiropas Biroja krāpšanas apkarošanai (turpmāk – OLAF) ziņojumam –, ar kura palīdzību tiek pastiprināti apkarota krāpšana un citas nelikumīgas darbības, tostarp muitas, nodokļu un struktūrfondu jomā. Raksta mērķis ir ieskicēt atsevišķus problēmjautājumus saistībā ar OLAF ziņojuma dabu, kā arī tā pārbaudi un ietekmi uz lietas izskatīšanu nacionālajā tiesā.

Administratīvā procesa likums savā būtībā sākotnēji bija domāts tīri nacionāla rakstura administratīvi tiesisko attiecību risināšanai; tas nebija paredzēts ekstrateritorialitātes izpausmēm, kurās mijiedarbojas Eiropas Savienības un dalībvalstu iestāžu kompetences. Tomēr mūsdienās šis likums pielāgojas jaunajiem eiropeizācijas izaicinājumiem. Tā šobrīd nacionālais procesuālais regulējums saskaras ar pārrobežu administratīvajiem aktiem jeb aktiem, kas izdoti vienā valstī, bet kuru spēkā esība un piešķirtās tiesības saglabājas arī citās valstīs (horizontālā mijiedarbība), kā arī Eiropas Savienības iestāžu izdotajiem administratīvajiem aktiem, kurus īsteno dalībvalstu iestādes (vertikālā mijiedarbība), piemēram, Eiropas Komisijas lēmumu valsts atbalsta jomā, kuru nepieciešams īstenot ar nacionālajiem procesa mehānismiem. viens no šādiem vertikālās mijiedarbības veidiem ir arī OLAF noslēguma ziņojums, kura tiesiskā daba un ietekme uz lietas izskatīšanu tiesā tiesību zinātnē Latvijā praktiski nav pētīta.

OLAF ziņojuma tiesiskā daba

OLAF tiesisko ietvaru nosaka Regula Nr.883/2013. OLAF ir Eiropas Savienības institūcija, kas izmeklē korupciju un jebkādas citas nelikumīgas darbības, kuras ietekmē Eiropas Savienības finanšu intereses. OLAF, līdzīgi kā Konkurences padome, veicot pārbaudes notikuma vietā, iegūstot iestāžu rīcībā pieejamo informāciju un nopratinot ierēdņus, veic izmeklēšanas darbības gan Eiropas Savienības institūcijās, gan dalībvalstīs un trešajās valstīs, tādējādi uzņemoties tādu lietu izmeklēšanu, ko dalībvalstu iestādes nevarētu īstenot patstāvīgi. Izmeklēšanas rezultātā OLAF sagatavo noslēguma ziņojumu, kurā norāda konstatētos apstākļus, veiktās procedūras un konstatēto pārkāpumu provizorisku juridisko kvalifikāciju un to aptuveno finanšu ietekmi, un nosūta šo ziņojumu dalībvalstīm. Noslēguma ziņojumam pievieno arī kompetentajām dalībvalstu iestādēm adresētus ieteikumus par veicamajām darbībām, tostarp norāda disciplinārus, administratīvus, finanšu un/vai tiesvedības pasākumus, kas jāizpilda. Šāda veida izmeklēšanas darbības var būt par pamatu administratīvā akta izdošanai dalībvalstīs, piemēram, struktūrfondu lietās, nodokļu un citu līdzvērtīgu maksājumu pārrēķinam muitas lietās.

Pašreizējā Eiropas Savienības attīstības posmā rodas arvien vairāk tādu Eiropas Savienības tiesību aktu, kas var ietekmēt administratīvi tiesiskās attiecības dalībvalstu līmenī. pirmkārt, Eiropas Savienības institūcijas var pieņemt lēmumu, kas adresēts indivīdam, piemēram, tāds ir Eiropas Komisijas lēmums par soda uzlikšanu par konkurences noteikumu pārkāpšanu, kas vispārīgos gadījumos ir pārsūdzams Eiropas Savienības Tiesā. Otrkārt, Eiropas Savienības institūcijas var pieņemt arī lēmumu, kas adresēts dalībvalstij un kas secīgi dalībvalstij ir jāizpilda, pieņemot nacionālo administratīvo aktu, piemēram, Eiropas Komisijas lēmums, ar kuru uzlikts pienākums dalībvalstij atgūt uzņēmumam prettiesiski sniegtu valsts atbalstu. Šādā gadījumā privātpersonu ietekmē gan Eiropas Komisijas lēmums, gan dalībvalsts administratīvais akts, kura pamatā ir Eiropas Komisijas lēmums. Šādā situācijā ir pamats runāt par netipisku Eiropas Savienības Tiesas un dalībvalsts administratīvās tiesas kompetences sadursmi, jo rodas konkurence starp Eiropas Komisijas lēmumu, kas pārsūdzams Eiropas Savienības Tiesā, un dalībvalsts administratīvo aktu, kas pārsūdzams dalībvalsts administratīvajā tiesā. Šādi arī atsedzas problēmjautājums, kā un ciktāl nacionālā administratīvā tiesa var kontrolēt un pārvērtēt Eiropas Savienības institūciju faktisko un tiesisko apstākļu novērtējumu. Eiropas Savienības tiesībās nostiprinājies princips, ka dalībvalsts administratīvā tiesa nevar lemt par Eiropas Savienības iestāžu izdoto lēmumu spēkā esību un to atcelšanu. Tādēļ, ja nacionālais administratīvais akts ir balstīts uz Eiropas Komisijas lēmumu, privātpersonai, kuru šis lēmums skar tieši un individuāli, vispirms šis lēmums ir jāpārsūdz Eiropas Savienības Tiesā. Pretējā gadījumā dalībvalsts administratīvajai tiesai ir saistošs Eiropas Komisijas nepārsūdzētais lēmums.

Tomēr OLAF ziņojuma gadījumā, ja tas implementēts dalībvalsts administratīvajā aktā, tā tiesiskās dabas dēļ iepriekš minētā kompetences sadursme nenotiek. Lai gan OLAF ziņojumam lielā mērā piemīt lēmuma daba, tostarp ziņojums iever faktisko un tiesisko apstākļu vērtējumu, kā arī ir vērsts uz zināmu tiesisko seku radīšanu, šādam ziņojumam nepiemīt galīgā noregulējuma daba. Eiropas Savienības likumdevējs tiešā tekstā ir noteicis, ka dalībvalstu iestādēm šie ziņojumi ir pierādījumi administratīvajās lietās vai tiesvedībā. Šāds ziņojums ir izmantojams ar tieši tādiem pašiem nosacījumiem kā attiecīgās valsts administratīvo inspektoru sagatavotie administratīvie ziņojumi. Šajā ziņā galīgais noregulējums piemitīs nacionālajam administratīvajam aktam, kurā tiks ietverti OLAF ziņojuma secinājumi. Pats OLAF ziņojums nav uzskatāms par pastāvīgu lēmumu, un privātpersona to nevar pārsūdzēt Eiropas Savienības Tiesā.

Tādējādi Eiropas Savienības likumdevējs, definējot OLAF ziņojumu par pierādījumu, tam ir atņēmis šādu lēmuma saistošo dabu. Tiesu praksē ir attīstījies uzskats, ka OLAF un dalībvalstu iestādes ir savstarpēji neatkarīgas, un dalībvalstu iestādes brīvi izlemj, vai ņemt vērā OLAF ziņojumā ietvertos secinājumus. Tomēr tiesību zinātnē pret šādu viedokli ir identificējami iebildumi, kuros norādīts, ka šāda dalībvalstu iestāžu rīcības brīvība ir pārspīlēta un ka OLAF ziņojuma saņemšana ietver prasību dalībvalsts iestādēm rīkoties Savienības finanšu interešu aizsardzības labā.

OLAF ziņojuma tiesiskā daba, no vienas puses, ir veids, kā ļaut dalībvalstīm decentralizēti īstenot tiesisko kārtību un saglabāt savu kompetenci pastāvīgi regulēt administratīvi tiesiskās attiecības savā teritorijā. No otras puses, par šādu regulējumu var paust arī zināmu zinātnisku kritiku, jo savā būtībā Eiropas Savienības likumdevējs, paredzot, ka šāds ziņojums ir vienīgi pierādījums administratīvajā lietā vai tiesvedībā, ir norobežojis no Eiropas Savienības atbildību, panākot to, ka tieši dalībvalstīm ir jāuzņemas atbildība par ziņojuma īstenošanu, tostarp defektu identificēšanu.

OLAF ziņojuma pārbaude tiesā un ietekme uz lietas izskatīšanu

OLAF ziņojuma pieļaujamības pārbaude. Kā minēts iepriekš, OLAF ziņojums dalībvalstī ir atzīstams par vienu no pierādījumiem, kas var kalpot administratīvā akta izdošanai. Tas savukārt nozīmē, ka šādam pierādījumam un tā izmantošanai jābalstās uz Administratīvā procesa likuma 18.nodaļas noteikumiem, tostarp šādam ziņojumam nav piešķirama jebkāda prejudiciāla nozīme, proti, tam nav jebkāda iepriekš noteikta spēka, kas saistītu tiesu, un tāpēc vien, ka to ir izdevusi Eiropas Savienības iestāde, tam nav piešķirams pārākums. Tiesai ir jāpārbauda šāda ziņojuma attiecināmība un pieļaujamība. Turklāt tiesa pierādījumu novērtējumā nav saistīta ar kādiem citiem apstākļiem, tostarp citu valstu tiesu veiktu pierādījumu (konkrētā OLAF ziņojuma) novērtējumu. Arī privātpersona var apšaubīt OLAF ziņojuma izmantošanu, taču tai jāsniedz attiecīgs pamatojums.

Šie paši noteikumi ir jāievēro arī valsts iestādēm. No vienas puses, lojālās sadarbības princips prasa dalībvalstīm izvērtēt OLAF noslēguma ziņojumu un vajadzības gadījumā uzsākt administratīvo procesu, tostarp pieņemt administratīvo aktu. No otras puses, par darbībām, reaģējot uz OLAF nodoto informāciju, atbild vienīgi valsts iestādes pašas. Tādēļ šīm iestādēm ir jāpārbauda, vai sniegtā informācija attaisno lietas ierosināšanu. Līdz ar to tiesiskā aizsardzība šāda procesa uzsākšanas gadījumā ir jānodrošina valsts līmenī ar visām garantijām, ko sniedz valsts tiesības, tostarp tām, kas izriet no pamattiesībām. Valsts iestādēm var nākties arī pašām vākt papildu pierādījumus, lai pieņemtu attiecīgus lēmumus.

Tomēr, pārbaudot OLAF ziņojuma kā pierādījuma pieļaujamību, nacionālā tiesa var nonākt pie secinājuma, ka šāds ziņojums ir pieņemts, pieļaujot būtisku procesuālu pārkāpumu un neievērojot pamattiesības, kas var ietekmēt nacionālo lēmumu, kurš pieņemts, pamatojoties uz šo OLAF ziņojumu. Piemēram, Beļģijā pret OLAF amatpersonām ir uzsākts kriminālprocess par nesankcionētu telefonsarunu pārtveršanu.

Administratīvā procesa likuma 18.nodaļas noteikumi nepieļauj šādu pārkāpumu ignorēt un pamatotības gadījumā prasa atzīt pierādījumu par nepieļaujamu. Tomēr šāds vērtējums ir nesaraujami saistīts ar pašas Eiropas Savienības iestādes darbības tiesiskuma izvērtēšanu, kas principā nav dalībvalsts tiesu kompetencē. No vienas puses, nacionālā tiesa lietas pareizas izspriešanas labad var apsvērt iespēju uzdot prejudiciālu jautājumu Eiropas Savienības Tiesai saistībā ar OLAF ziņojuma pieļaujamību. No otras puses, Eiropas Savienības likumdevējs Regulā 883/2013 ir tiešā tekstā noteicis, ka OLAF ziņojums ir „atzīstams par pierādījumu” un ir izmantojams „tieši tāpat un ar tādiem pašiem nosacījumiem kā administratīvie ziņojumi, kurus sagatavojuši valsts administratīvie inspektori” – tas savukārt nozīmē, ka valstij ir liela brīvība šādu pierādījumu novērtēšanā un tā brīvi var izslēgt defektīvu pierādījumu no kopējā pierādījumu kopuma. Paturot prātā, ka dalībvalsts tiesa, pārbaudot OLAF ziņojuma pieļaujamību, vienos svaru kausos tur privātpersonas pamattiesību ievērošanas intereses, otros – Savienības finanšu interešu aizsardzību, vēršanās Eiropas Savienības Tiesā ar prejudiciālu jautājumu būtu jāvērtē kā šo abu interešu līdzsvarojošs mehānisms, kaut arī prejudiciālā jautājuma būtība ir saistīta ar pierādījuma novērtēšanu. Līdzšinējā Eiropas Savienības Tiesas prakse liecina, ka šāds dalībvalsts tiesas jautājums tiek uzskatīts par pieļaujamu, ja tas tiek formulēts saistībā ar tiesību normu interpretāciju.

OLAF ziņojums kā pagarinājums Eiropas Komisijas lēmuma sekām uz lietas izskatīšanu citā dalībvalstī. Otra inovācija, kas saistīta ar OLAF ziņojuma pārbaudi tiesā un ietekmi uz lietas izskatīšanu, ir tāda, ka šis ziņojums, ja uz tā pamata pieņemts Eiropas Komisijas lēmums, var noderēt par Eiropas Komisijas lēmuma, kas adresēts vienai dalībvalstij, pagarinājumu attiecībā arī uz citu dalībvalsti. Proti, OLAF ziņojuma daba ir tāda, ka viens un tas pats ziņojums var aptvert tādu apstākļu izmeklējumus, kas var tikt attiecināti uz privātpersonām vairākās dalībvalstīs. Tā rezultātā uz viena un tā paša ziņojuma pamata var tikt uzsāktas vairākas atsevišķas administratīvās lietas dažādās dalībvalstīs. Lietās, kas attiecīgā OLAF ziņojuma sakarā izlemtas citās valstīs, izdarītie secinājumi nav automātiski pārnesami uz izskatāmajām lietām Latvijā, tomēr tiek atzīts, ka ziņas no citām lietām var uzrādīt būtiskus apstākļus un kontekstu, kas var tikt izmantots Latvijā izskatāmo lietu apstākļu novērtējumā.

Tomēr, ja saistībā ar attiecīgo OLAF ziņojumu kāda cita dalībvalsts ir vērsusies Eiropas Komisijā un tā rezultātā Eiropas Komisija attiecībā uz šo valsti un secīgi tās privātpersonām ir pieņēmusi lēmumu, šis ziņojums var noderēt par šī Eiropas Komisijas lēmuma saistošā rakstura pagarinājumu attiecībā uz citu valsti. Citiem vārdiem, dalībvalstij ir saistošs Eiropas Komisijas vērtējums lēmumā, kas pieņemts attiecībā uz citu dalībvalsti, gadījumos, kuri skar līdzvērtīgus faktiskos un tiesiskos apstākļus, kas ir jāizvērtē šīs dalībvalsts iestādēm un tiesām, tostarp ņemot vērā OLAF ziņojumu, uz kuru šis lēmums ir balstīts. Tas tā var būt muitas lietās, kad Eiropas Komisija pieņem lēmumu par muitas nodokļu neiegrāmatošanu, pamatojoties uz kādas dalībvalsts lūgumu un uz Regulas Nr.2454/93 873. pantu. Tas liecina, ka izņēmuma gadījumos Eiropas Komisijas lēmumam, kas pieņemts, pamatojoties uz OLAF ziņojumu, var būt erga omnes efekts, kas nav raksturīgi individuāliem lēmumiem. Šādā veidā OLAF ziņojums ar Eiropas Komisijas lēmuma starpniecību nodrošina vienlīdzības principa pārrobežu ietekmi, ļaujot privātpersonām no Eiropas Komisijas lēmuma izrietošās tiesības attiecināt arī uz to valstu privātpersonām, uz kurām Eiropas Komisijas lēmums sākotnēji netika attiecināts.

No ietekmes uz lietas izskatīšanu skatpunkta tas nozīmē jaunu pienākumu sekot līdzi OLAF ziņojuma īstenošanai citās dalībvalstīs. Ja cita valsts panāk labvēlīgu Eiropas Komisijas lēmumu, kurā ir ņemts vērā OLAF ziņojums, pastāv iespēja šī lēmuma sekas pagarināt, to attiecinot uz lietas izskatīšanu savā dalībvalstī. Ņemot vērā, ka šāds Eiropas Komisijas lēmums var veicināt privātpersonai labvēlīga lēmuma pieņemšanu, pienākums sekot līdzi šāda lēmuma pieņemšanai būtu primāri uzliekams privātpersonai.

Kopsavilkums

1. OLAF ziņojums ir tāda veida vertikālās sadarbības mehānisms starp Eiropas Savienību un tās dalībvalsts iestādi, kurā dalībvalsts iestāde nav subordinēta Eiropas Savienībai un saglabā savu autonomiju. Dalībvalstij nav saistošs OLAF ziņojums, taču ziņojums un tajā konstatētie apstākļi noder par palīglīdzekli dalībvalstīm Savienības finanšu interešu aizsardzībai.

2.  OLAF ziņojums savā būtībā ir viens no pierādījumiem visu pārējo izskatāmās lietas pierādījumu klāstā. Tas savukārt nozīmē, ka tam nav piešķirama jebkāda prejudiciāla nozīme, proti, tam nav jebkāda iepriekš noteikta spēka, kas saistītu tiesu. Tiesai ir jāpārbauda šāda ziņojuma attiecināmība un pieļaujamība.

3.  Dalībvalstu tiesu kompetencē nav vērtēt Eiropas Savienības iestāžu darbības tiesiskumu. Tomēr dalībvalsts tiesas šaubu gadījumā par OLAF ziņojuma kā pierādījuma pieļaujamību vienā svaru kausā sver privātpersonas pamattiesību ievērošanas intereses, otrā – Savienības finanšu interešu aizsardzības intereses. Tādēļ šaubu gadījumā par OLAF ziņojuma pieļaujamību tiesai ir jāapsver iespēja vērsties Eiropas Savienības Tiesā ar prejudiciālu jautājumu.

4. OLAF ziņojums, ja uz tā pamata pieņemts Eiropas Komisijas lēmums, var noderēt par šī Eiropas Komisijas lēmuma, kas adresēts vienai dalībvalstij, pagarinājumu attiecībā arī uz citu dalībvalsti. Tā kā šāds Eiropas Komisijas lēmums var veicināt privātpersonai labvēlīga lēmuma pieņemšanu, pienākums sekot līdzi šāda lēmuma pieņemšanai būtu primāri uzliekams privātpersonai.