Rūpības principa saturs un piemērošana administratīvajās tiesībās

Par rūpības pienākuma principu mans raksts jau bija publicēts „Jurista Vārdā”, un angļu valodā nedaudz zinātniskāks raksts publicēts LU žurnālā „Juridiskā zinātne”. Šis temats tika izvēlēts, lai noskaidrotu, kas ir Eiropas Savienības Komisijas pasūtītajā pētījumā par administratīvā procesa principiem minētais pienācīgas rūpības princips (angļu val. – duty of care).

Pienācīgas rūpības princips tiesību literatūrā un praksē tiek lietots plašākā nozīmē un arī šaurākā nozīmē. plašākā nozīmē šis princips kā daudzi apakšprincipi ir ietverts gan valsts pārvaldes iekārtas likumā, gan Administratīvā procesa likumā. Tam faktiski ir tāds pats saturs kā labas pārvaldības principam. Arī pieminētajā pētījumā tā autori ir norādījuši, ka pienācīgas rūpības princips ir labas pārvaldības princips ar daudziem apakšprincipiem, ka faktiski tie ir pienācīga administratīvā procesa principi. Tādējādi šajā nozīmē Latvijā praktiski nav vajadzības lietot terminu „rūpības pienākuma princips”, labāk izmanot terminus, kuri jau ir definēti normatīvajos aktos un attīstīti tiesību literatūrā un praksē.

Taču šo principu šaurākā nozīmē varētu attīstīt un iedzīvināt. pienācīgas rūpības princips šaurākā nozīmē ietver iestādes pienākumu rīkoties pēc savas iniciatīvas, novēršot individuālu personu dzīvības, veselības, cieņas vai mantas apdraudējumu. Citiem vārdiem, pienācīgas rūpības princips ļauj noteikt, vai cilvēktiesības (pamattiesības) valstij konkrētajā gadījumā uzliek pozitīvu pienākumu. No cilvēktiesībām valstij parasti izriet negatīvi pienākumi (pienākums atturēties no nepamatotas cilvēktiesību ierobežošanas vai pārkāpšanas). Taču valstij no cilvēktiesībām var izrietēt arī pozitīvi pienākumi – pienākumi veikt aktīvas darbības cilvēktiesību ievērošanai, nodrošināšanai. Ne vienmēr ir attīstīta precīza metodoloģija, kā noteikt, vai valstij no tiesībām uz dzīvību, tiesībām uz īpašumu, tiesībām uz privāto dzīvi u.c. izriet pozitīvs pienākums un kad tas ir pārkāpts. Tādējādi pienācīgas rūpības princips var palīdzēt to noteikt, jo, ja būs pārkāpts pienācīgas rūpības princips, tad būs pārkāptas arī attiecīgās cilvēktiesības, jo valsts nebūs izpildījusi savu pozitīvo pienākumu.

Parasti administratīvajā procesā, lai saņemtu kādu labumu no valsts, iniciatīva nāk no pašas personas – persona vēršas ar iesniegumu iestādē un lūdz, lai attiecībā uz viņu vai attiecībā uz kādu citu personu iestāde izdod administratīvo aktu vai veic kādas darbības (faktisko rīcību). Taču pienācīgas rūpības princips uzliek iestādei pozitīvu pienākumu arī pašai pamanīt, ka kādai personai vai tās mantai nepieciešama aizsardzība, un iestādei pēc savas iniciatīvas vajadzētu par šo personu parūpēties, pat ja persona to nav lūgusi. Parasti šīs iestādes ir tiesību aizsargājošās iestādes – policija, bērnu aizsardzības, vides aizsardzības iestādes, pārtikas un veterinārais dienests un tamlīdzīgas iestādes. Ir gadījumi, kad šīm iestādēm ir jāreaģē obligāti, tāpat ir gadījumi, kad iestādes var lemt par to, vajadzētu vai nevajadzētu reaģēt, izvērtējot noteiktos apstākļus.

Savukārt tiesā administratīvajā procesā rūpības principa ievērošana faktiski tiek vērtēta, kad tiek lemts par valsts atbildību bezdarbības vai nepietiekamas rīcības gadījumā. Tātad par gadījumiem, kad iestādes vispārīgās funkcijas vai uzdevumi ir konkretizējušies kā pozitīvais pienākums attiecībā pret konkrētu personu vai personām.

Lai iestādei rastos rūpības pienākums, situācijai jāatbilst vairākiem kritērijiem.

1. Ir jābūt reālam personas dzīvības, veselības, cieņas vai mantas apdraudējumam. Apdraudējumam ir jābūt individuālam, respektīvi, ir apdraudēta konkrēta persona, nevis sabiedrība kopumā. Dažkārt gan var būt situācija, kad individuālā persona kļūst zināma tikai negadījuma brīdī, kā tas, piemēram, bija gadījumā, kas izriet no Eiropas Cilvēktiesību tiesas lietas: parkā vējā bija nogāzies koks un bija gājis bojā vīrietis. Proti, apdraudējuma upuris konkretizējās brīdī, kad tas notika.

2. Personas neaizsargātība. Parasti jebkurai personai ir pašai jārūpējas par sevi, bet noteiktos gadījumos valstij ir pienākums palīdzēt personai un par to parūpēties. Īpaši tas attiecas uz neaizsargātām personām.

3. Kaitējumu un zaudējumu paredzamība. Situācijai jābūt tādai, ka to saprātīgi var un vajag paredzēt. Atgriežoties pie iepriekšminētā piemēra ar koku parkā: par publisku parku atbildīgajai personai ir jāparedz, ka veci vai bojāti koki var nogāzties, tādēļ tos regulāri jāapseko un apdraudējums jānovērš, bojātos kokus izzāģējot vai nostiprinot.

4. Samērīgums. Rūpības pienākums ir samērīgs, samērojot izdevumus, publiskas personas resursus, kas ir jāpatērē, lai panāktu šo aizsardzību, ar konkrētā indivīda vajadzību pēc aizsardzības. Rūpības pienākums nerodas, ja tas ir nesamērīgs.

5. Pienākumam jābūt izpildvaras, nevis likumdevēja kompetencē.

Tālāk tiks minēti divi piemēri, lai raksturotu šos kritērijus. Pirmais piemērs tiks ņemts no tiesu prakses, otrs ir abstraktāks.

Administratīvo tiesu praksē kādu laiku atpakaļ bija gadījums, kad kāda persona bija nodevusi asinis asinsdonoru centrā, un medicīnas iestādes vēlāk konstatēja, ka viņai ir C hepatīta vīruss. Persona vēl nebija slima, bet tika konstatēta antivielu klātbūtne asinīs. Iestādes, kas šo informāciju ieguva, viņai par to nepaziņoja. Pēc vairākiem gadiem persona smagi saslima ar C hepatītu, kā rezultātā kļuva par invalīdu. Persona vērsās vairākās tiesās par to, lai piedzītu zaudējumus tieši par rūpības pienākuma neveikšanu.

Kaut arī parasti iestādei obligāts pienākums rīkoties ir tad, ja konkrētā rīcība ir paredzēta tiesību normās, administratīvā tiesa faktiski secināja, ka rūpības pienākums prasa, lai izņēmuma gadījumos, kad apdraudēta cilvēka veselība, iestāde rīkotos, pārkāpjot šo skaidri noteikto kompetenci, ja jautājums kā tāds ir iestādes funkcijās un uzdevumos. Konkrētajā gadījumā tiesas pārbaudīja, vai tajā brīdī, kad iestāde konstatēja antivielas asinīs, personas veselība bija apdraudēta. Medicīnas iestādes tiesām skaidroja, ka tajā brīdī nevarēja uzskatīt, ka veselība jau ir apdraudēta, jo antivielas ne vienmēr liecina, ka cilvēks kādreiz saslims. Administratīvās tiesas šim argumentam nepiekrita, uzskatot, ka veselība ir bijusi apdraudēta. Tātad apdraudējums šajā gadījumā bija ļoti individuāls, un nevarēja sagaidīt, ka persona pati iedomāsies pavaicāt, vai asinīs nav atklāts kaut kas, kas var liecināt par iespējamu saslimšanu. Līdz ar to šis kritērijs izpildījās. Kaitējuma seku paredzamība – tiesa pateica, ka tomēr iestādēm vajadzēja parūpēties, jo vajadzēja paredzēt, ka persona varētu saslimt. Rūpēšanās pienākums, ņemot vērā šo nopietno slimību, bija samērīgs. Iestādei bija jāveic tikai paziņošana. Administratīvās tiesas konkrētajā gadījumā atzina, ka, kaut arī likumdevējs nav konkrēti pateicis, ka šāda informācija asinsdonoram ir jāziņo, rūpības pienākums tomēr ir pārkāpts, un iestājas valsts atbildība.

Abstraktais gadījums. Manas mājas pagalmā, blakus īpašumā, kas pieder pašvaldībai, aug divi ļoti veci koki. Nesen lielā vējā nokrita liels zars. Laimīgā kārtā tas nokrita vietā, kas nesabojāja īpašumu un netraumēja nevienu personu. Pašvaldība tika informēta, ka šie koki ir bīstami un tos vajadzētu likvidēt, jo tie var apdraudēt personu dzīvību vai mantu, taču pašvaldība līdz šim neko nav darījusi. Reālais apdraudējums joprojām pastāv. Apdraudējums ir individuāls – koka zari stiepjas vairākos pagalmos. Vai var sagaidīt, ka personas pašas sevi pietiekami aizsargās? Iet un lūgt atļauju koku nozāģēt? Kritērijs – kaitējuma vai zaudējumu paredzamība – apstiprinās, ņemot vērā, ka pašvaldība ir informēta par koku bīstamību. Savukārt vērtējot rūpības pienākuma samērīgumu, jāpārbauda, cik konkrētie koki ir bīstami, kādu nodarījumu un kaitējumu tie varētu radīt, un kādas ir izmaksas, lai šo koku nozāģētu.

Tiesību literatūrā, pamatā anglo-sakšu, tiek minēts arī tāds institūts kā iestāžu imunitāte (atbrīvošana no atbildības). proti, sabiedrības interesēs ir sagaidīt, ka iestāde veiks savas funkcijas, nebaidoties no atbildības. Jo īpaši tas attiecas uz tiesību aizsargājošām iestādēm, arī apžēlošanas iestādi.

Latvijas tiesu praksē ir bijuši vairāki gadījumi, kad tiesas ir pateikušas, ka iestādei nevar iestāties atbildība. Piemēram, ja bāriņtiesa ierosina lietu, jo tai ir aizdomas, ka kādam bērnam klājas slikti un vajadzētu rīkoties, un pēc tam abi vai kāds no bērna vecākiem uzskata to par cieņas aizskārumu, tad šeit var runāt par bāriņtiesas imunitāti pret atbildību, jo interese, ko bāriņtiesa aizsargā, ir ļoti būtiska. Pat ja vēlāk izrādās, ka nebija nekāda pamata, ka ģimenē viss ir kārtībā, bērna vecākiem pārbaude ir jāpiecieš, jo acīmredzot ir bijusi kaut kāda informācija, kuru bāriņtiesai ir pienākums pārbaudīt, lai novērstu bērna tiesību aizskārumu. Līdzīgi ir arī ar policiju, kad policija reaģē uz norādēm par kādu pārkāpumu. Policijai ir pienākums pārbaudīt informāciju, bet, ja vēlāk izrādās, ka pārkāpuma nav, valsts atbildībai nebūtu jāiestājas par to, ka lieta vispār tika ierosināta un informācija tika iegūta (no šī noteikuma var būt izņēmums – īpašais upuris – taču šajā rakstā tas netiks apskatīts).

Nereti kā piemērs iestāžu imunitātei tiek minēta apžēlošanas iestāde, mūsu gadījumā – valsts prezidents. Ja persona, kura ir apžēlota, pēc tam tomēr izdara noziedzīgu nodarījumu, valstij neiestājas atbildība par to, ka šī apžēlotā persona tika izlaista no cietuma.

Visbeidzot, arī Eiropas Cilvēktiesību tiesa ir norādījusi, ka rūpības pienākumu ir jāinterpretē tā, lai valsts institūcijām neuzliktu neiespējamu vai nesamērīgu nastu. Piemēram, lemjot par policijas rūpības pienākuma pildīšanu, tiesa norādīja īpaši ņemt vērā grūtības, kas saistītas ar policijas darbu modernajā sabiedrībā, cilvēka darbības neparedzamību un policijas tiesības izlemt par prioritātēm un resursu izmantošanu.