Par Tieslietu padomes izdotajiem normatīvajiem aktiem

Ievads

Tieslietu padomei kopš 2018.gada ir paplašināts funkciju un pilnvaru loks, tajā ietverot tiesības valsts līmenī noteikt un regulēt vairākus ar tiesu sistēmas funkcionēšanu saistītus jautājumus. Likumdevējs ir paredzējis, ka tiesnešu kandidātu atlases kārtību, kā arī tiesu darbības teritorijas turpmāk nosaka Tieslietu padome, tās attiecīgi publicējot oficiālajā izdevumā „Latvijas Vēstnesis”. Šāda likumdevēja izvēle, deleģējot Tieslietu padomei tiesības valsts līmenī regulēt jautājumus, kas skar tiesu sistēmu, uzskatāma par nopietnu izšķiršanos, ne tikai politiskā līmenī noņemot tos no izpildvaras dienaskārtības (līdz šim minētos jautājumus noteica Ministru kabinets), bet vienlaikus nosacīti tos nododot tiesu varas atzara ziņā. Šajā konspektīvajā apskatā ir ieskicēts jautājums par Tieslietu padomes izdoto normatīvo aktu piederību vienai no kategorijām – iekšējie normatīvie akti vai ārējie normatīvie akti – saskaņā ar pastāvošajām Latvijas tiesību zinātnes un Satversmes tiesas jaunākajām atziņām.

1. Tieslietu padomes regulatīvā darbība

Tieslietu padomei ar likuma „Par tiesu varu” (turpmāk – Likums) grozījumiem ir paplašināts funkciju un pilnvaru loks, tostarp valsts līmenī regulēt vairākus jautājumus. 

1) Likums paredz, ka Tieslietu padome nosaka rajona (pilsētas) tiesas, to tiesu namus, rajona (pilsētas) tiesu, to tiesu namu darbības teritorijas un atrašanās vietas, un apgabaltiesu darbības teritorijas, publicējot tās oficiālajā izdevumā „Latvijas Vēstnesis” (likuma „Par tiesu varu” 29.panta trešā daļa, 35.panta otrā un trešā daļa.). Uz šī likuma deleģējuma pamata ir izdots Tieslietu padomes 2018.gada 5.marta lēmums Nr.307 „Par tiesām, to darbības teritorijām un atrašanās vietām”. Tas ir publicēts „Latvijas Vēstnesī” (pieejams www. likumi.lv). 

2) Saskaņā ar likuma grozījumiem Augstākās tiesas tiesneša amata kandidātu atlases procedūru apstiprina Tieslietu padome un publicē oficiālajā izdevumā „Latvijas Vēstnesis” (49.¹ panta piektā daļa, 51. panta trešā daļa un 54.² panta pirmā daļa). Uz šī likuma deleģējuma pamata ir apstiprināta Augstākās tiesas tiesneša amata kandidātu atlases, stažēšanās un kvalifikācijas eksāmena kārtošanas kārtība (2018.gada 25.jūnija lēmums Nr.332), publicēta „Latvijas Vēstnesī” (pieejams www.likumi.lv).

3) Likuma „Par tiesu varu” 54.¹ panta pirmā daļa noteic, ka rajona (pilsētas) tiesas un apgabaltiesas tiesneša amata kandidātu atlases kārtību nosaka Tieslietu padome un publicē oficiālajā izdevumā „Latvijas Vēstnesis”. Pamatojoties uz likuma „Par tiesu varu” 54.¹ panta pirmo daļu, Tieslietu padome 2020.gada 15.aprīlī izdevusi lēmumu Nr.20 „Par Rajona (pilsētas) tiesas un apgabaltiesas tiesneša amata kandidātu atlases kārtību”. Piezīme: kārtība stājās spēkā 2020.gada 11.jūnijā. Visi Tieslietu padomes izdotie regulējošie normatīvi pēc būtības ir tiesu sistēmu organizatoriskos jautājumus skaroši. Tie ir publicēti oficiālajā izdevumā „Latvijas Vēstnesis”, līdz ar to vispārpieejami sabiedrībai. Atliek vien atbildēt uz pirmšķietami vienkāršu jautājumu: vai Tieslietu padomes izdotās kārtības, kā arī noteikumi par tiesu darbības teritorijām ir ārējie normatīvie akti.

2. Valsts varas funkcionālās dalīšanas nozīme

Lai demokrātiskā valstī tiktu īstenota tautas griba, valstij pastāvīgi jānodrošina valsts varas atzaru darbības likumība. Kā uzsvērusi Ā.Meikališa, „visām trim valsts varām jābūt leģitīmām, t.i., tautai jāspēj tās ietekmēt.” Novirzes no šī principa rada risku demokrātijas pastāvēšanai, patvaļai. Ir principiāli nozīmīgi, lai likumdevējam, tiesību piemērotājam un sabiedrībai būtu vienota izpratne par skaidru robežu, kurā vispārsaistošu tiesību normu pieņemšana ir atbilstoša demokrātijas pamatprincipiem, un kurā – vairs nav. „Obligāts priekšnoteikums tam, lai valsts orgāns demokrātiskā valstī varētu iegūt tiesības izdot ārējos normatīvos aktus, ir demokrātiskā leģitimācija, proti, tas, lai šis valsts orgāns būtu ietverts demokrātiskās leģitimācijas ķēdē, kas to piesaista valsts suverēnās varas nesēja – tautas – gribai”. Minētā obligātā priekšnoteikuma ievērošana mūsdienu modernajā valstī, kurā likumdevējs atbilstoši laikmeta nepieciešamībai attīsta dažādu deleģējumu modeļus, kļūst par izaicinājumu klasiskajam tiesību teorijas skatījumam uz tiesību normu iedalījumu. Satversmes tiesas 2020.gada 20.februāra spriedums lietā Nr.2019-09-03, kurā tika analizētas autonomās valsts iestādes tiesības izdot ārējos normatīvos aktus pārvaldes darbības ietvaros, ir devis vadlīnijas, kā demokrātiskai valstij nodrošināt institūcijas uzraudzības un atbildības mehānismu, tostarp attiecībā uz ārējo normatīvo aktu izdošanu (piemēram, paredzot, ka Saeimai jāievēl visi padomes locekļi).

Saskaņā ar Latvijas Republikas Satversmi tiesības izdot ārējos normatīvos aktus (likumdošanas tiesības) ir tautai un Saeimai (Satversmes 64.pants). „Faktiski gan izpildvara mēdz veikt darbības, kas attiecas uz likumdošanu, gan tiesu vara mēdz veikt darbības, kas attiecas uz izpildvaru, gan likumdevējs mēdz veikt darbības, kas attiecas uz izpildvaru. Tā kā šāda varas funkciju pārklāšanās ir izņēmums no varas dalīšanas pamatprincipa, kā arī tādēļ, ka šādas varas funkciju pārklāšanās apmēri un robežas var mainīties laika gaitā, Satversmē lakoniskās struktūras un izteiksmes ietvaros šādi izņēmumi nav atrunāti. Varas dalīšanas principa izņēmumi tiek regulēti nevis ar Satversmi tās formālajā izpratnē, bet ar Satversmi materiālajā izpratnē, tas ir, faktiskajā, konstitucionālajā iekārtā”.

Kā atzinusi A.Smiltēna, „likumdošanas funkcija ir viens no galvenajiem veidiem, kādā tiek izmantota suverēna vara. Tomēr prasība pēc leģitimitātes attiecas ne tikai uz likumdevējiem, kuriem likumdošanas funkcija piemīt primāri, bet uz ikvienu subjektu, kas izdod ārējos normatīvos aktus. Tā kā ārējie normatīvie akti [..] ir saistoši jebkuram, nepieciešams, ka tiešu vai vismaz pastarpinātu leģitimēšanu saņemtu ikviens subjekts, kas izdod ārējos normatīvos aktus”. Likumdevējs vairāku jautājumu regulēšanu ir tieši deleģējis Tieslietu padomei, taču atklāts paliek jautājums, vai Tieslietu padomei ir kompetence izdot ārējus normatīvus aktus.

3. Iekšējo un ārējo normatīvo aktu nošķiršana – kritēriji

To, ka „ne vienmēr iekšējās un ārējās tiesību normas var strikti nodalīt”, pamatoti jau 1998.gadā uzsvēris vācu tiesību profesors Francs Jozefs Paine. Līdzīga atziņa būtu paužama arī par iekšējo un ārējo normatīvo aktu nošķiršanu, kā arī kritērijiem, valsts aparātam kļūstot arvien diferencētākam. Jo vairāk valsts aktivizē jaunu atvasināto publisko personu veidošanu, jo valsts varas avoti kļūst daudzskaitlīgāki. Kļūdaini būtu prezumēt, ka vairāk institūciju nozīmē vairāk varas. Tieši otrādi: katra jauna valsts institūcija daļu varas pārņem no citām jau pastāvošām institūcijām. Tieslietu padome ir izveidota 2010.gadā, un kopš 2018.gada tai ir tiesības izdot normatīvus aktus, kurus līdz šim izdevis Ministru kabinets. Pastāvot „vairākiem spēlētājiem”, rodas loģiski, sistēmiski izšķiroši jautājumi, vai līdz ar institūciju skaita pieaugumu ir jāveic to izdoto normatīvo aktu leģitimitātes atzīšanas kritēriju korekcija, kā arī vai nav nepieciešams papildināt tradicionālo iedalījumu „iekšējie un ārējie normatīvie akti”.

Kā 1999.gadā norādījis J.Jelāgins, „normatīvais akts ir publiskās varas (tautas, valsts, pašvaldības) institūcijas tiesību normu jaunrades akts; [..] adresēts nenoteiktam tiesību subjektu lokam un ir paredzēts iepriekš nenoteikta skaita gadījumu vairākkārtējai regulēšanai”. Saskaņā ar Valsts pārvaldes iekārtas likumu iekšējie normatīvie akti ir saistoši iestādei (tās struktūrvienībai, darbiniekiem) vai amatpersonām, attiecībā uz kurām tie izdoti. Līdzīgi 2007.gadā norādījusi K.Jarinovska: „Atšķirībā no ārējā normatīvā akta, [iekšējais normatīvais akts] ir saistošs tikai tām personām, kuras ir institucionāli padotas iekšējā normatīvā akta izdevējam”.

J.Neimanis kā vienu no izšķirošajiem kritērijiem iekšējo un ārējo normatīvo aktu nošķiršanā iezīmē tā adresātu loku, uzsverot, ka iekšēji normatīvi akti „nosaka valsts pārvaldes institūciju uzdevumus, institūciju izveidošanas un lēmumu pieņemšanas kārtību; attiecas tikai uz valsts pārvaldes iekšējo organizāciju”. Līdz ar to, ja normatīva akta ietekme pārsniedz pašas institūcijas ietvarus (normas adresāti nav piederīgi pie izdevējiestādes vai regulējums „iet pāri” iestādes robežām), tad šāds normatīvs akts ir ārējs normatīvs akts.

J.Briedes, E.Danovska un A.Kovaļevskas grāmatā „Administratīvās tiesības” atzīts, ka, lai gan „iekšējais normatīvais akts nevar tieši ietekmēt privātpersonas tiesības (piešķirt tiesības, uzlikt pienākumu, aizliegt kaut ko), [..] netieši iekšējais normatīvais akts privātpersonu var ietekmēt, ja iekšējā normatīvajā aktā ir noteikti apsvērumi, kādi iestādei jāņem vērā, izmantojot ārējā normatīvajā aktā paredzēto novērtējuma vai rīcības brīvību”. Mūsdienu valstī nereti ir situācijas, kurās iekšējs normatīvs akts pastarpināti organizatoriski ir saistošs privātpersonai nepieciešamo darbību veikšanai. Līdz ar to šādi iekšējie normatīvie akti netieši rada sekas privātpersonai, piemēram, nodrošinot dokumentu iesniegšanu pareizajā valsts iestādes reģionālajā nodaļā.

Tieslietu padome izdod vairākus normatīvos aktus personām, kuras institucionāli tai nav padotas. Šie normatīvie akti sekmē tiesu darba organizāciju Latvijā, kā arī regulē tiesnešu atlases procesu.

Vienlaikus, kā atzīst tiesību teorētiķi, valstī tiek izdoti ārēji normatīvi akti (likumi, MK noteikumi), kuriem ir izteikti iekšējs organizatorisks raksturs, bet kas tādēļ nav uzskatāmi par iekšējām normām. Līdz ar to teorētiski ir iespējama situācija, kurā faktiski pēc satura identiski normatīvi akti var tikt pieskaitāmi pie ārējiem vai iekšējiem normatīviem aktiem atkarībā no formas, kādā tie tikuši pieņemti, un no institūcijas, kas tos izdod.