Interešu pārstāvība Eiropas Savienības tiesību kontekstā un tās ietekme uz nacionālo tiesību sistēmu

1. Ievads

Eiropas Savienības (turpmāk – ES) tiesības ir „divvirzienu ceļš”, kas ne tikai ES dalībvalstīm uzliek pienākumu nodrošināt nacionālo tiesību un administratīvās prakses atbilstību ES tiesībām, bet arī ļauj iesaistīties ES tiesību aktu izstrādē gan pašai ES dalībvalstij, gan jebkuram interesentam (ES uzņēmējiem, uzņēmumiem un iedzīvotājiem), lai jau sākuma posmā ietekmētu to, kāds būs ES tiesību akta saturs, kas pēcāk kļūs saistošs ikvienam ES. Turklāt arī ES pilsoņi var nākt klajā ar ierosinājumiem jauniem ES tiesību aktiem vai grozījumiem esošajos, izmantojot, piemēram, tādu rīku kā Eiropas pilsoņu iniciatīva.

Tomēr, lai notiktu šāda iesaistīšanās ES lēmumu pieņemšanā no ES pilsoņu puses, jābūt izpratnei par konkrēto procesu, kā arī spējai atrast informāciju saistībā ar jautājumiem, par kuriem jāizsaka viedoklis, t.i., par Eiropas Komisijas (turpmāk – EK) iniciatīvām, kā arī EK izstrādātiem priekšlikumiem jauniem tiesību aktiem jau ex ante posmā. Respektīvi, interešu pārstāvība ES tiesību kontekstā ietver sevī arī sabiedrības līdzdalību, un sabiedrības līdzdalība nevar notikt, ja sabiedrībai trūkst informācijas, kad un kur tieši tās iesaiste ir nepieciešama. Lai arī informācija brīvpieejā atrodama EK mājaslapā, tomēr ir vietā pieminēt demokrātiskas tiesiskas valsts pozitīvo pienākumu informēt tās pilsoņus un valsts iedzīvotājus par tiesībām izteikt viedokli un iesaistīties ES lēmumu pieņemšanas procesā, tādējādi veicinot izpratni par likumdošanas procesu ne tikai nacionālajā, bet arī ES līmeņa lēmuma pieņemšanā.

Latvijā pārsvarā sabiedrības informēšana un uzklausīšana notiek tikai post factum posmā, kad tiek izstrādāti normatīvo aktu grozījumi vai kad tiek izstrādāts jauns nacionālais normatīvais akts, lai tādējādi pārņemtu kādu direktīvu vai arī nodrošinātu nacionālo tiesību saskanību ar regulas nosacījumiem. Līdz ar to autore šī raksta ietvaros norādīs uz ex ante un post factum posmiem saistībā ar sabiedrības līdzdalību un interešu pārstāvību ES normatīvo aktu kontekstā, kā arī tiks uzsvērts šo abu posmu nošķīrums. Saistībā ar minēto norādāms, ka abos posmos viedokli izsaka ES dalībvalsts. Tomēr ex ante posmā viedokli par ES iniciatīvu vai arī priekšlikumu jaunam tiesību aktam jāizsaka arī ES pilsoņiem, uzņēmējiem, uzņēmumiem un jebkuram interesantam, lai tādējādi sniegtu ieteikumus, kā arī norādītu uz problēmjautājumiem, kuriem jāpievērš uzmanība vēl pirms ES tiesību akta pieņemšanas un plašākas debates starp ES institūcijām un ES dalībvalstīm.

Tas tā ir, jo sabiedrības informēšana un uzklausīšana nav aprobežota tikai ar post factum posmu, kur jau attiecīgi ir daudz mazākas manevra iespējas ietekmēt no ES tiesību akta izrietošo, piemēram, šī ES tiesību akta transponēšanas stadijā. Vienlaikus jāņem vērā, ka ES likumdošanas procesā iesaistās arī lielie uzņēmumi, kuri veic aktīvu interešu pārstāvību, lai tādējādi ietekmētu ES likumdevēja pieņemtos lēmumus, ne tikai tiekoties ar ES institūciju pārstāvjiem, bet arī cita starpā ar atbildīgām amatpersonām nacionālajā līmenī, tādējādi nodrošinot interešu pārstāvību gan ES līmenī, gan arī ar attiecīgās ES dalībvalsts pārstāvja starpniecības palīdzību. Tas nozīmē, ka valstij jārūpējas par to, ka tiek nodrošināta ne tikai sabiedrības informēšana ex ante posmā, bet arī tās uzklausīšana šajā posmā, jo tādējādi attiecīgās ES dalībvalsts pilsoņi var tikt sadzirdēti ES līmenī vēl ES tiesību aktu sākumposmā. Turklāt uzsverams, ka valstij jābūt aktīvai un jāuzklausa sabiedrības viedoklis saistībā ar EK priekšlikumiem un iniciatīvām, gatavojot nacionālās nostājas. ES aktiem ir nepastarpināta ietekme uz nacionālo tiesību sistēmu, kas attiecīgi nozīmē, ka jānoskaidro vispusīgs sabiedrības viedoklis, nodrošinot tās aktīvu iesaisti.

2. Problēmjautājumi saistībā ar 
Eiropas komisijas priekšlikumu ietekmēšanu

Latvijā atbilstoši Ministru kabineta 2012.gada 10.aprīļa noteikumiem Nr.255 „Eiropas Savienības tiesību aktu pārņemšanas un ieviešanas kontroles un koordinācijas noteikumi” katra ministrija tiek noteikta par atbildīgo saistībā ar kādu no ES tiesību aktiem, ievērojot attiecīgās ministrijas kompetenci. Tas nozīmē, ka attiecīgā ministrija koordinē un nodrošina savā kompetencē (kompetences apraksts atrodams katras konkrētās ministrijas nolikumā) esošu direktīvu pārņemšanu nacionālajā tiesību sistēmā, kā arī nodrošina atbilstību regulām, ja šādas atbilstības nodrošināšana nepieciešama. Uzsverams, ka šādas atbildības noteikšana ministrijām pār ES tiesību aktiem saistīta ar valsts izpildes pasākumiem, lai nodrošinātu nacionālo tiesību aktu un/vai administratīvās prakses atbilstību un/vai saskanību ar ES tiesībām, ņemot vērā, ka par valsts izpildes pasākumiem ES dalībvalstij jāziņo EK, ko centralizēti dara Tieslietu ministrija.

Tomēr norādītais attiecināms uz post factum posmu, kad valstij jānodrošina atbilstība ES tiesību aktam, kas iepriekš bija ES tiesību akta priekšlikuma formātā. Vienlaikus uzsverams, ka ES dalībvalstu ministrijas piedalās arī ex ante posmā, kad EK nāk klajā ar ES tiesību akta priekšlikumu. Latvijā, lai arī katras ministrijas kompetence ir zināma un publiski ar šo informāciju iespējams iepazīties, starp ministrijām pastāv kompetenču strīdi, kad ministrijām ir grūtības vienoties par atbildību par kādu no ES tiesību aktiem. Tas savukārt ietekmē to, ka netiek nodrošināta laicīga un pienācīga ne tikai sabiedrības informēšana, bet arī tās uzklausīšana, ņemot vērā, ka nacionālajā līmenī netiek nodrošināta informācija saistībā ar iespēju izteikt viedokli par EK iniciatīvām, kā arī priekšlikumiem jau ex ante posmā. Pārsvarā sabiedrības informēšana un uzklausīšana notiek post factum posmā, kad jau tiek izstrādāti nacionālo normatīvo aktu grozījumi vai arī tiek izstrādāts jauns nacionālais normatīvais akts, lai tādējādi pārņemtu kādu direktīvu vai arī nodrošinātu nacionālo tiesību saskanību ar regulas nosacījumiem. Tomēr uzsverams, ka, uzsākot interešu pārstāvību tikai post factum posmā, šajā posmā ir jau pieņemts konkrēts ES tiesību akts, kura saturā iestrādāti vai arī ņemti vērā dažādu interešu pārstāvju un ES dalībvalstu viedokļi. Līdz ar to, kad nacionālā līmenī tiek izstrādāti grozījumi esošajā nacionālajā normatīvajā aktā vai arī tiek izstrādāts pavisam jauns nacionālais normatīvais akts, lai tādējādi pārņemtu direktīvu vai arī nodrošinātu atbilstību regulai, iedzīvotājiem, uzņēmumiem un uzņēmējiem ir daudz mazākas „manevra” iespējas ietekmēt nacionālā normatīvā akta saturu, izsakot par to savu viedokli. ES tiesību akts jau satur konkrētas norādes par to, kam jābūt iekļautam nacionālajā tiesību aktā vai arī kādai jābūt administratīvai praksei, un ES dalībvalstij jānodrošina nacionālo tiesību atbilstība šim ES tiesību aktam.

Līdz ar to minētais norāda uz diviem būtiskiem praksē sastopamiem trūkumiem, t.i., ex ante posmā netiek izmantotas iespējas izteikt viedokli par EK priekšlikumiem jauniem ES tiesību aktiem, kā arī EK iniciatīvām. Savukārt post factum posmā notiek „domāšana” tikai nacionālās tiesību sistēmas ietvaros, kas var rezultēties ES tiesību pārkāpumos un neatbilstībās.

3. Sinerģija starp nacionālajām un Eiropas savienības tiesībām

Kopš 2004.gada, kad Latvija ir kļuvusi par ES dalībvalsti, ir transformējusies izpratne par ES tiesībām un to lomu nacionālajā tiesību sistēmā. Galvenā atziņa, kas nostiprināta Satversmes tiesas praksē, ir secinājums, ka nacionālie tiesību akti jāizstrādā, jāpiemēro un jāinterpretē tādējādi, lai nerastos pretrunas ar Latvijas uzņemtajām saistībām attiecībā pret ES. Tomēr tas pārsvarā tiek attiecināts uz post factum posmu, lai arī uzsverams, ka šo atziņu būtiski ņemt vērā arī ex ante posmā. Ex ante posms faktiski sadalās divās daļās. Pirmajā daļā EK vēl nav nākusi klajā ar priekšlikumu jaunam ES tiesību aktam, bet ir tikai EK iniciatīva, par kuru var izteikt viedokli ikviens interesants. Savukārt otrā daļa iestājas tad, kad EK ir nākusi klajā ar savu priekšlikumu jaunam ES tiesību aktam.

3.1. Ex ante posms

Ex ante posms saistīts no Līguma par Eiropas Savienību 1. un 10.panta, kā arī no Līguma par Eiropas Savienības darbību 15.panta izrietošo pārredzamības principu. Šis princips ļauj nodrošināt ES pilsoņiem lielāku iesaistīšanos lēmumu pieņemšanā, kā arī nodrošina lielāku pārvaldes sistēmas leģitimitāti, efektivitāti un atbildību demokrātiskā iekārtā. Turklāt ex ante posms sastāv no vairākiem mazākiem posmiem. Tas sākas ar brīdi, kad EK izstrādā ceļa karti (roadmap), par kuru jebkurš interesents, sākot no ES pilsoņa, uzņēmēja un uzņēmuma un beidzot ar trešās valsts pilsoni, kā arī uzņēmumu, var izteikt savu viedokli atsauksmes veidā.

Tas nozīmē, ka šajā posmā, kad vēl tikai tiek izstrādāts jauns ES tiesību akta priekšlikums, iedzīvotājiem, uzņēmējiem, uzņēmumiem, kā arī ikvienam interesantam ir iespēja izteikties par EK iniciatīvu un vērst EK uzmanību uz būtiskiem aspektiem vēl pirms priekšlikuma nosūtīšanas izvērtēšanai Eiropas Parlamentam, ES Padomei un ES dalībvalstīm. Vienlaikus jāņem vērā, ka tas nav beidzamais posms, kad var tikt izteikts viedoklis. ES dalībvalstij, izstrādājot savu oficiālo nostāju par katru EK priekšlikumu jaunam ES tiesību aktam, jānoskaidro sabiedrības viedoklis, tādējādi nodrošinot sabiedrības informēšanu un uzklausīšanu (plašāks apraksts iekļauts šī raksta 
5. nodaļā), lai attiecīgi valsts nostāja, kas tiek pausta ES līmenī, atspoguļotu un pārstāvētu dažādas intereses. 

3.2. Post factum posms

Post factum posms, kad, piemēram, jāpārņem direktīva nacionālajā tiesību sistēmā, nozīmē, ka ir jau pieņemts ES tiesību akts, un katrai ES dalībvalstij jānodrošina nacionālo tiesību un/vai administratīvās prakses atbilstība šim normatīvajam aktam, izstrādājot cita starpā grozījumus esošajā normatīvajā aktā vai arī, ja nepieciešams, izstrādājot jaunu normatīvo aktu. Vienlaikus jāņem vērā, ka jaunam nacionālajam normatīvajam aktam vai grozījumiem esošajā normatīvajā aktā ne tikai jāatbilst, piemēram, konkrētajai direktīvai, bet šādam nacionālajam normatīvajam aktam jāatbilst ES tiesībām kopumā, t.i., Pamatlīgumiem, citām regulām un direktīvām. Minētais turklāt ietver arī EST judikatūru un tajā sniegto ES tiesību aktu un vispārējo tiesību principu interpretāciju. Tas tā ir, jo ES un nacionālās tiesības atrodas vienotā tiesību sistēmā. Norādītais savukārt nozīmē, ka nevar tikt radīta situācija, kad, pārņemot vienu ES tiesību aktu nacionālajā sistēmā vai arī nodrošinot nacionālo tiesību un/vai administratīvās prakses atbilstību kādam ES tiesību aktam, rodas pretruna ar citu ES tiesību aktu un/vai nacionālo tiesību aktu, kurš izstrādāts, pārņemot, piemēram, citu ES tiesību aktu.

4. Interešu pārstāvju loma un ietekme 
Eiropas savienības institūcijās ex ante posmā

Ex ante posms ir būtisks arī tādēļ, ka ES tiesību akti attiecas ne tikai uz ES pilsoņiem, uzņēmējiem, bet arī uzņēmumiem, kas dibināti ES vai arī trešajās valstīs un izvēlējušies darboties ES. Līdz ar to jāapzinās, ka ex ante posmā atkarībā no jautājuma tvēruma iesaistās arī tādi milzuzņēmumi kā Google (ASV), Apple (ASV), Huawei Technologies (Ķīna), Microsoft Corporation (ASV), jo tiem ir interese par ES tiesību aktiem jomās, kas skar šos uzņēmumus, un tādēļ šie uzņēmumi savā interešu pārstāvībā iegulda ievērojumus naudas līdzekļus, piemērojot visdažādākās stratēģijas.

Jāņem vērā, ka interešu pārstāvība ES institūcijās atkarīga arī no tā, cik daudz, cik bieži un kādā veidā konkrētā uzņēmuma intereses ir pārstāvētas, vai notiek tikšanās ar ES institūciju pārstāvjiem utt. Tāpat interešu pārstāvība notiek vairākos posmos, tādēļ interešu pārstāvībai ne tikai jāsastāv no aktīvas iesaistes visos ES tiesību akta izstrādes posmos, bet arī jāiekļauj sevī stratēģijas izstrāde saistībā ar to, kā tieši savas intereses pārstāvēt. Turklāt ES pilsoņu, uzņēmēju un uzņēmumu gadījumā šādai stratēģijai nebūtu jābūt atrautai arī no konkrētās ES dalībvalsts paustās pozīcijas. No šādas situācijas var izvairīties, ja jau nacionālā līmenī tiek noskaidrots sabiedrības viedoklis, kad tiek gatavota nacionālā pozīcija, t.i., tiek nodrošināta sabiedrības informēšana un uzklausīšana sākuma posmā. Uzsverams, ka šādai vienotai un pārdomātai rīcībai ir nozīme, jo interešu pārstāvībā ES iesaistās daudzi ES uzņēmumi, kā arī pašai ES ir noteikti konkrēti mērķi, kuri jāsasniedz ar attiecīgo EK priekšlikumu, un tieši EK ir tā, kas iestājas par šiem mērķiem, un ne vienmēr tas, kas būs svarīgs daļai valsts iedzīvotāju vai daļai uzņēmumu, būs svarīgs arī visai ES.

Līdz ar to ārkārtīgi būtiska ir ne tikai, piemēram, nacionālo uzņēmumu interešu pārstāvība ES, bet arī to sadarbība ar attiecīgo valsti. Turklāt valstij jāņem vērā arī iedzīvotāju viedoklis, jo uzņēmumu intereses ne vienmēr var sakrist ar iedzīvotāju interesēm. Šādai sadarbībai jānotiek jau ex ante posmā, lai tādējādi galarezultātā iegūtu vēlamo ES tiesību aktu, kuru pēcāk būs jāpiemēro. Vienlaikus nenoliedzami, ka arī post factum posmā pastāv vairāki mehānismi, kā atzīt par spēkā neesošām konkrētas ES tiesību akta normas vai visu ES tiesību aktu, vēršoties EST. Tomēr šāds mehānisms ir jau piemērojams post factum posmā un atrodas ārpus šī raksta tvēruma.

5. Eiropas savienības dalībvalstu loma ex ante posmā

Lai labāk izprastu, kā notiek sabiedrības informēšana un uzklausīšana saistībā ar EK priekšlikumiem jauniem ES normatīvajiem aktiem Latvijas gadījumā, centrālie jautājumi, uz kuriem meklējama atbilde, ir, vai notiek sabiedrības informēšana un uzklausīšana, kad:

1. EK iesniedz priekšlikumu jaunam ES tiesību aktam vai arī grozījumiem esošajā ES tiesību aktā;
2. valsts gatavo savas pozīcijas/nostājas par ES normatīvo aktu tā izstrādes procesā.

Neapskatot izaicinājumus kompetences noteikšanā ministrijām saistībā ar ES tiesību aktu priekšlikumiem, norādāms uz nepilnībām attiecībā uz sabiedrības informēšanu un uzklausīšanu arī tad, ja kompetence konkrētajai ministrijai ir noteikta un par to nepastāv strīds starp ministrijām. Kad EK ir izstrādājusi priekšlikumu ES tiesību aktam, ES dalībvalstis var izteikties par šo priekšlikumu. Tas attiecīgi nozīmē, ka atbildīgajai ministrijai jāgatavo nacionālā pozīcija par EK priekšlikumu.

Ministru kabineta 2009.gada 3.februāra noteikumu Nr.96 „Kārtība, kādā izstrādā, saskaņo, apstiprina un aktualizē Latvijas Republikas nacionālās pozīcijas Eiropas Savienības jautājumos” 8.punkts nosaka, ka atbildīgai iestādei, kas šajā gadījumā būs kāda no ministrijām, jānodrošina sabiedrības (tai skaitā pašvaldību un sociālo partneru organizāciju, biedrību un nodibinājumu) informēšana par ES politikas dokumentiem, ES tiesību aktu projektiem un Latvijas interesēm tajos, kā arī jānodrošina sabiedrības iesaiste ES lēmumu pieņemšanas procesā, ievērojot informācijas pieejamības ierobežojumus. Kā redzams no šīs tiesību normas, tad atbildīgajai iestādei, kurai noteikta kompetence par attiecīgo ES tiesību aktu, jānodrošina sabiedrības informēšana un uzklausīšana, t.i., iesaiste. Turklāt šī tiesību norma nekonkretizē konkrētu posmu, t.i., ex ante vai arī post factum, kad ir jānodrošina sabiedrības informēšana un iesaiste, tādējādi attiecinot minēto prasību uz abiem posmiem. Praksē atbilstoši Ministru kabineta 2020.gada 14.jūlija noteikumos Nr.445 „Kārtība, kādā iestādes ievieto informāciju internetā” noteiktajam ministrijām jāiekļauj informācija par ES tiesību aktu publiskajām konsultācijām un sabiedrības līdzdalību, kā arī par ES tiesību aktu projektu izstrādi un sabiedrības līdzdalību.

Norādītais savukārt nozīmē, ka ES normatīvo aktu izstrādes procesā ministrijai, kurai noteikta kompetence par attiecīgo ES tiesību aktu, pirmkārt, jāinformē sabiedrība par konkrēta ES tiesību akta priekšlikumu un, otrkārt, jānodrošina sabiedrības iesaiste saistībā ar šī ES tiesību akta priekšlikumu. Šādam mehānismam faktiski būtu jādarbojas ne tikai post factum posmā, kā tas ir šobrīd, bet to būtu jāattiecina arī uz ex antes posmu. Tomēr praksē, pirmkārt, ne visas ministrijas publiski sniedz informāciju par EK priekšlikumiem jauniem ES tiesību aktiem, lai tādējādi nodrošinātu sabiedrības informēšanu un uzklausīšanu. Otrkārt, jāņem vērā, ka pastāv grūtības noteikt ministriju, kura būs atbildīgā ministrija par konkrēto ES tiesību aktu ne tikai EK priekšlikuma stadijā, bet arī tad, kad ES tiesību akts jau pieņemts un to jāpārņem nacionālajā tiesību sistēmā, kā arī jānodrošina atbilstība šim ES tiesību aktam. Tas saistīts ar kompetenču strīdiem starp ministrijām saistībā ar EK priekšlikumiem. 

Lai pēdējo minēto problēmjautājumu saistībā ar kompetences noteikšanu risinātu, ministrijas strīdus jautājumus piesaka Valsts sekretāru sapulcēs (turpmāk – VSS), kur ministriju valsts sekretāriem jāpanāk vienošanās. Tomēr uzsverams, ka jautājuma pieteikšana VSS notiek tikai tad, kad ministrijas savstarpēji nespēj vienoties, kā arī pēc tam, kad Vecāko amatpersonu sanāksmē tiek pieņemts lēmums, ka jautājums jāvirza uz VSS. Lēmums par šādu virzību var tikt pieņemts pat vairākus mēnešu pēc EK priekšlikuma publicēšanas, un attiecīgi, kamēr nav panākta vienošanās par kādas ministrijas kompetenci, nenotiek arī darbības saistībā ar sabiedrības informēšanu un tās uzklausīšanu.

Viens no piemēriem, kas minēto ilustrē, ir EK izstrādātais priekšlikums Mākslīgā intelekta atbildības direktīvai, kur kompetenču strīds tika atrisināts 2023.gada 26.janvārī, lai arī EK nāca klajā ar priekšlikumu MI atbildības direktīvai 2022.gada 28.septembrī, un vēl pirms tam bija izstrādāta arī EK iniciatīva, par kuru varēja izteikt viedokli. Līdz ar to tikai 2023.gada 26.janvārī VSS tika panākta vienošanās, kuras ietvaros Tieslietu ministrija piekrita būt par atbildīgo iestādi, bet Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija par līdzatbildīgo ministriju saistībā ar EK priekšlikumu MI atbildības direktīvai. Tādējādi, kā redzams no konkrētā piemēra, kompetenču noteikšanai ir ārkārtīgi nozīmīga loma ex ante posma ietvaros, kas savukārt ietekmē arī post factum posmu.