Vienas monētas divas puses: konkurence un valsts atbalsts

Personīgā pieredze

– Pastāstiet par savu personīgo, profesionālo un akadēmisko ceļu, kas Jūs noveda pie specializācijas valsts atbalsta tiesībās.

– Esmu dzimis un ieguvis izglītību Belfāstā, Ziemeļīrijā. Studēju Londonas Karaliskajā Koledžā (King’s College London), kur apguvu tiesības. Līdzās obligātajiem Anglijas tiesību priekšmetiem īpašu uzmanību veltīju Eiropas un starptautiskajām tiesībām. Eiropas tiesību kursu man pasniedza un vadīja profesors Frensiss Dž.Džeikobss (Francis G.Jacobs), kurš vēlāk kļuva par ģenerāladvokātu Eiropas Kopienu Tiesā, šobrīd – Eiropas Savienības Tiesā (EST). Viņš mani rosināja padziļināt zināšanas Eiropas tiesībās, kā rezultātā uzsāku maģistra studijas Amsterdamas Universitātes Eiropas institūtā.

Amsterdamas studiju programmā studentiem bija jāizvēlas tēma un jāraksta disertācija izvēlētajā specializācijā. Tolaik (1979.gadā) Eiropas tiesību tvērums vēl bija salīdzinoši šaurs salīdzinājumā ar mūsdienu Eiropas Savienības (ES) tiesībām. Lielākā daļa studentu izvēlējās rakstīt savas disertācijas par konkurences vai iekšējā tirgus tiesībām, bet mani īpaši interesēja rūpniecības attīstība, kas vismaz daļēji saistāma ar to, ka esmu uzaudzis Ziemeļīrijā. Septiņdesmitajos gados Ziemeļīrijas ekonomika bija smagi cietusi Ziemeļīrijas konflikta dēļ, tādēļ tika veikti ievērojami publiskie ieguldījumi, lai kompensētu privāto investīciju aizplūšanu. Savas disertācijas nolūkiem nolēmu pētīt, kā valsts investīciju atbalsts reģioniem sader ar Eiropas Ekonomikas kopienas (EEK) dibināšanas līguma noteikumiem par valsts atbalstu. Eiropas Komisija (EK) tobrīd bija publicējusi savas pirmās vadlīnijas šajā jomā, tādēļ īpaši aktuāli bija izprast saderības jēdzienu valsts atbalsta kontroles regulējumā.

Pēc studijām Amsterdamā man paveicās kļūt par stažieri Eiropas Komisijā. Tur iepazinos ar īru ierēdni, kurš strādāja valsts atbalsta nodaļā EK Konkurences ģenerāldirektorātā (DG COMP), un viņš piekrita mani paņemt savā paspārnē. Tā izrādījās ļoti vērtīga un reizē saistoša iepazīšanās ar valsts atbalsta tiesību un politikas praksi. Mans galvenais uzdevums bija analizēt demogrāfisko pārmaiņu ietekmi Īrijā septiņdesmitajos gados un to, kā šajos apstākļos tika piemērotas EK vadlīnijas nacionālā reģionālā atbalsta jomā.

Galu galā atgriezos Londonā un 1985.gadā kļuvu par advokātu. Mans nodoms bija, cik iespējams, koncentrēties uz Eiropas tiesību praktisko piemērošanu. Tolaik Eiropas tiesības vēl bija savas attīstības sākumposmā, un tikai daži advokāti specializējās šajā jomā, no kuriem gandrīz visi publisko un konkurences tiesību jomā, tādēļ šāda izvēle nebija viegla. Lai saglabātu fokusu uz Eiropas tiesībām, nolēmu akadēmiskajam darbam veltīt tikpat lielu uzmanību kā juridiskajai praksei. Man paveicās satikt Kembridžas Universitātes profesoru Alanu Dašvudu (Alan Dashwood), kurš tolaik bija juridiskā žurnāla „Eiropas tiesību apskats” (European Law Review) galvenais redaktors. Viņš mani aicināja sagatavot publikācijas par valsts atbalsta tiesībām šim nozīmīgajam juridiskajam izdevumam. Tā rezultātā tapa raksts ar nosaukumu „Valsts atbalsta jēdziens Eiropas Ekonomikas kopienā” (The notion of State aid in the EEC), kas tika publicēts 1988.gadā un bija viens no pirmajiem akadēmiskajiem darbiem Apvienotajā Karalistē par ES valsts atbalsta tiesību jautājumiem.

Pēc dažiem gadiem tiku iecelts par EEK tiesību lektoru Oksfordas Universitātē, Lady Margaret Hall koledžā, uz piecu gadu termiņu. Kad šis periods noslēdzās, atgriezos pilna laika darbā advokatūrā. Biju sarakstījis grāmatu par Eiropas Kopienas tiesību ietekmi uz līgumsaistībām, kas tika izdota 1998.gadā, pēc kā atkal pievērsos valsts atbalsta tiesībām. Tolaik valsts atbalsta jomā jau bija izdotas pāris grāmatas, tomēr uzskatīju, ka ir vieta vēl vienai, jo šī tiesību disciplīna un politika strauji attīstījās. Mans mērķis bija apkopot pieaugošo EST judikatūru un EK vadlīnijas, lai izveidotu visaptverošu, bet joprojām koncentrētu Eiropas Kopienas valsts atbalsta tiesību un politikas izklāstu. Pirmais izdevums tika publicēts 2003.gadā, nākamie sekoja 2008., 2015. un 2022.gadā, katrs ievērojami apjomīgāks, vienlaikus saglabājot sākotnējos mērķus, proti, būt visaptverošam, bet lakoniskam izklāstam.

Grāmata un turpmākie raksti nostiprināja manu reputāciju valsts atbalsta jomā, padarot mani par vienu no vadošajiem valsts atbalsta tiesību ekspertiem un komentētājiem, kā rezultātā saņēmu ielūgumus lasīt lekcijas un piedalīties konferencēs visā Eiropā un ārpus tās. Tāpat savā praksē sāku arvien biežāk sniegt juridiskus padomus valsts atbalsta tiesību jautājumos. Manu klientu vidū bijušas Lielbritānijas un Īrijas valdības, vietējās un reģionālās pašvaldības (tostarp Belfāstas pilsētas dome – atgriežoties pie manām saknēm!), lieli rūpniecības uzņēmumi, kā arī mazāki uzņēmumi. Pēdējos gados valsts atbalsta tiesības tiek aktualizētas arī komerciālos un starptautiskos investīciju šķīrējtiesu procesos, kuros man paveicies iesaistīties kā tiesību ekspertam.

– Vai savā darbā kā advokāts, eksperts vai šķīrējtiesnesis esat risinājis lietas par valsts atbalstu, kurās bijusi iesaistīta Latvija vai Baltijas valstis?

– Pirms vairākiem gadiem risinājās šķīrējtiesas process starp Ryanair un Rīgas Starptautisko lidostu. Cik zinu, Latvijā šis gadījums ir labi zināms. Pusēm bija jāvienojas par vienu šķīrējtiesnesi; ja vienošanās netiktu panākta, šķīrējtiesnesi ieceltu Starptautiskās gaisa transporta asociācijas (International Air Transport Association – IATA) vadītājs Monreālā. Gala izvēle tika atstāta IATA ziņā, kas, konsultējoties ar Briselē strādājošu juristu, ieteica mani. Tā bija ļoti interesanta lieta, abas puses to argumentēja profesionāli. Protams, konfidencialitātes apsvērumu dēļ nevaru komentēt ne šķīrējtiesas procesa gaitu, nedz rezultātu.

Valsts atbalsta un ārvalstu subsīdiju kontroles noteikumi ES konkurences tiesību sistēmā un to piemērošana, kā arī ES dalībvalstu tiesu loma

– Kāds ir ES valsts atbalsta noteikumu pamatmērķis? Kā valsts atbalsta kontrole un ārvalstu subsīdiju regulējums iekļaujas plašākā ES konkurences tiesību režīmā? Vai valsts subsīdijas rada tādus pašus riskus konkurencei un patērētājiem kā, piemēram, karteļi vai dominējošā stāvokļa ļaunprātīga izmantošana?

– Valsts atbalsta noteikumi ir ietverti Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 107.–109.pantā. EST ir norādījusi uz šo noteikumu būtisko, pat vitālo nozīmi. Lai gan tie veido atsevišķu noteikumu kopumu, kas veido sistēmu, kurā EK uzrauga ES dalībvalstu piešķirto atbalstu, šie noteikumi ir ietverti plašākā regulējumā par konkurenci un iekšējo tirgu.

Tādējādi 27.protokolā, kas pievienots Līgumam par Eiropas Savienību (LES) un LESD, ir noteikts, ka ar LES 3.panta 3.punktu izveidotais iekšējais tirgus ietver sistēmu, kas nodrošina, ka konkurence netiek kropļota. LESD VII sadaļa, kas paredz kopīgos noteikumus par konkurenci, ietver nodaļas ar noteikumiem, kas piemērojami uzņēmumiem (LESD 101. un 102.pants regulē aizliegtas vienošanās un dominējošā stāvokļa ļaunprātīgu izmantošanu), kā arī LESD 107. un 108.pantus, kas paredz noteikumus par dalībvalstu piešķirto atbalstu. Turklāt LESD 3.panta 1.punkta b) apakšpunkts paredz, ka ES ir ekskluzīva kompetence noteikt konkurences noteikumus, kas nepieciešami iekšējā tirgus darbībai.

No minētā izriet, ka valsts atbalsta kontroles pamatmērķis ir nodrošināt, lai konkurence iekšējā tirgū netiktu kropļota ar valstu subsīdijām. Līdzīgi konkurences tiesību pamatmērķis ir nodrošināt, lai uzņēmumu rīcība neizkropļotu konkurenci iekšējā tirgū. Tādējādi gan šie konkurences noteikumi, gan valsts atbalsta noteikumi atspoguļo vienas monētas divas puses – abi paredzēti, lai novērstu konkurences izkropļojumus un nodrošinātu uzņēmumiem līdzvērtīgus spēles noteikumus (angļu val. level playing field) iekšējā tirgū.

Ārvalstu subsīdiju regula, kas tika pieņemta 2022.gadā, paplašina un attiecina šo principu arī uz subsīdijām, ko trešās valstis piešķir uzņēmumiem, kas darbojas ES iekšējā tirgū. Sākotnēji šī regula, visticamāk, bija domāta kā reakcija uz Ķīnas valdības sniegtajām subsīdijām Ķīnas uzņēmumiem, taču praksē tā tiek piemērota arī finanšu ieguldījumiem, kuru izcelsme ir valstu suverēnie ieguldījumu fondi arī daudzās citās valstīs, īpaši Tuvajos Austrumos. Arī šīs regulas mērķis ir vērsties pret subsīdijām, kas ietekmē konkurenci iekšējā tirgū. Laiks rādīs, cik efektīva šī regula būs praksē.

Tā kā konkurences noteikumi un valsts atbalsta noteikumi ir ietverti dažādās LESD sadaļās, var secināt, ka tiem ir gan līdzības, gan atšķirības. Jāatzīmē, ka EST judikatūrā ir reti sastopami gadījumi, kad, piemērojot konkurences tiesības (LESD 101.–102.pantu), EST atsauktos uz valsts atbalsta noteikumiem (LESD 107.–108.pantu), vai otrādi. No vienas puses, abās jomās tiek vienādi interpretēts „uzņēmuma” jēdziens. No otras puses, ietekmes uz tirdzniecību jēdziens konkurences tiesībās tiek vērtēts tikai tad, ja šāda ietekme ir būtiska, un līdz ar to tas ir ievērojami mazāk stingrs, nekā valsts atbalsta tiesībās, kur tiek piemērots de minimis princips. Tiek uzskatīts, ka šajā ziņā valsts atbalsta kontrole, kuras mērķis ir novērst ES dalībvalstu iejaukšanos tirgū, ir tuvāka iekšējā tirgus brīvas kustības ierobežojumu aizliegumam, nevis klasiskajām konkurences tiesībām.

– Kādi ir galvenie ekonomiskie un juridiskie principi, kas ir LESD 107.pantā paredzētā nelikumīga valsts atbalsta aizlieguma pamatā?

– LESD 107.panta 1.punktā ir ietverti vairāki juridiski priekšnoteikumi, kas jāizpilda, lai kādu pasākumu varētu kvalificēt kā valsts atbalstu.

Pirmkārt, atbalstu jāpiešķir ES dalībvalstij vai ar tās resursu palīdzību. Tas nozīmē attiecīgās dalībvalsts iejaukšanos vai darbību, kas vai nu rada slogu tās resursiem (piemēram, maksājums no valsts līdzekļiem), vai arī mazina pienākumu veikt maksājumus valsts budžetā (piemēram, nodokļu atvieglojums). Otrkārt, atbalstam jārada vai jādraud radīt konkurences izkropļojumu. Nav nepieciešami pierādījumi par faktisku izkropļojumu, jo pilnībā pietiek, ja atbalsts potenciāli var izkropļot konkurenci. EST ir atzinusi, ka pastāv saprātīga prezumpcija, ka liberalizētos tirgos, kur pastāv konkurence, jebkurš atbalsts, ko piešķir uzņēmumam, potenciāli rada konkurences izkropļojumu. Treškārt, priekšrocībai, ko rada atbalsts, jābūt selektīvai, proti, ka tā tiek piešķirta dažiem uzņēmumiem, bet nav pieejama citiem, kas atrodas salīdzināmā tiesiskā un faktiskā situācijā. Šis ir viens no vispretrunīgākajiem kritērijiem un radījis plašu judikatūru. Ceturtkārt, LESD 107.panta 1.punkts ir piemērojams tikai tiktāl, ciktāl atbalsts ietekmē tirdzniecību starp ES dalībvalstīm. Šo kritēriju bieži analizē kopā ar konkurences izkropļojuma kritēriju, un praksē to ir salīdzinoši viegli izpildīt. Tomēr, atskaitot de minimis gadījumus, EK savā praksē arvien biežāk atļauj arī atbalstu, kas ir tīri vietēja rakstura un kam nav pārrobežu ietekme.

LESD 107.panta 2. un 3.punkts paredz, ka noteiktas atbalsta kategorijas var tikt atzītas par savietojamām ar iekšējo tirgu. Tās ietver, piemēram, reģionālo atbalstu, atbalstu Eiropai svarīgo kopīgo interešu projektiem (IPCEI), atbalstu, kas novērš nopietnus tautsaimniecības traucējumus ES dalībvalstī, atbalstu, kas veicina saimnieciskās darbības attīstību, kā arī atbalstu kultūras mantojuma saglabāšanai.

EK ir izstrādājusi Vispārējo grupu atbrīvojuma regulu (General Block Exemption Regulation – GBER), kurā noteikti kritēriji, kuri, ja tiek izpildīti, ļauj atbalsta pasākumu automātiski atzīt par savietojamu ar iekšējo tirgu. EK ir norādījusi, ka 95% no visiem paziņotajiem atbalsta pasākumiem ietilpst GBER piemērošanas jomā. Atbalsts, kas neatbilst GBER nosacījumiem, joprojām var tikt paziņots EK individuālai saderības izvērtēšanai – īpaši lielu vai nestandarta atbalstu gadījumos. Atbalsts, kas nav saderīgs ar iekšējo tirgu, jo tas vai nu neietilpst GBER tvērumā, vai arī nav individuāli apstiprināts ar EK lēmumu, nedrīkst tikt īstenots saskaņā ar LESD 108.panta 3.punktu. Ja šāds atbalsts tomēr tiek īstenots, tas uzskatāms par nelikumīgu, un dalībvalstij ir pienākums to atgūt.

– 2003.gadā Jūsu grāmatas pirmā izdevuma ievadā raksturojāt ES valsts atbalsta tiesības kā ES konkurences tiesību „nabadzīgo brālēnu”. Vai pēdējo 20 gadu laikā situācija ir mainījusies, vai arī valsts atbalsta tiesības joprojām atpaliek?

– Manas grāmatas pirmajā izdevumā varēju atsaukties uz aptuveni diviem simtiem Eiropas tiesu lietām, kas bija izskatītas pirmajos piecdesmit Eiropas tiesību pastāvēšanas gados līdz 2002.gadam, kā arī nelielu skaitu EK paziņojumiem, kuros bija sniegts šīs judikatūras iztulkojums un paskaidrota EK politika attiecībā uz atbalsta saderību. Jau 2008.gadā, kad tika publicēts manas grāmatas otrais izdevums, judikatūras apjoms bija ievērojami pieaudzis.

Tagad ik gadu EST un Vispārējā tiesa pieņem aptuveni piecdesmit vai vairāk spriedumus valsts atbalsta jomā. Taisnības labad jāsaka, ka liela daļa šo spriedumu ir iepriekšējās judikatūras atkārtojumi, kuru mērķis ir EK lēmuma atcelšana faktisko apstākļu dēļ, kam seko pārsūdzības. Tomēr EST joprojām turpina attīstīt valsts atbalsta tiesības, kad tas nepieciešams.

Piemēram, pēdējos gados EK centās paplašināt savu kompetenci dalībvalstu nodokļu administrācijas iestāžu piešķirtā atbalsta kontrolē, izstrādājot tā saukto „tirgus cenu principu” (arm’s length principle), kas balstījās uz LESD 107.pantu. Tomēr EST šo pieeju noraidīja, atzīstot to par neatbilstošu vispārīgajam principam par kompetenču sadalījumu ES – proti, ES dalībvalstis saglabā suverenitāti nodokļu politikas jomā, bet tām vienlaikus ir jāievēro valsts atbalsta noteikumi.

Kopumā ES valsts atbalsta tiesības vairs nevar uzskatīt par atpalikušām no ES konkurences tiesībām.

– Kādai ir jābūt ES dalībvalstu tiesu lomai ES valsts atbalsta noteikumu īstenošanā, un kā ES nodrošina konsekventu to piemērošanu 27 ES dalībvalstīs ar atšķirīgām tiesiskajām un ekonomiskajām tradīcijām?

– Nacionālajām tiesām ir būtiska, lai arī ierobežota loma ES valsts atbalsta noteikumu īstenošanā. Kā jau minēju, valsts atbalsts principā ir nesaderīgs ar iekšējo tirgu, ja vien tas neietilpst GBER darbības jomā vai nav individuāli apstiprināts ar EK lēmumu. Ja atbalsts tiek īstenots, neievērojot šos noteikumus, tas uzskatāms par nelikumīgu.

Tiesvedības, kurās ir jāvērtē valsts atbalsta tiesību aspektus, ES dalībvalstu tiesās var rasties vairākos veidos. Pirmkārt, tiesai var nākties noteikt, vai vispār ir piešķirts valsts atbalsts. Tas padara par nepieciešamu tiesiskā regulējuma iztulkošanu un piemērošanu konkrētiem lietas faktiem, kā ierasts. Tādējādi tiesa var secināt, ka konkrētais pasākums ir vai nav valsts atbalsts. Otrkārt, ja tiesa konstatē, ka pasākums atbilst LESD 107.panta 1.punktā minētajiem kritērijiem, tai jāvērtē, vai atbalsts ir paziņots EK un apstiprināts. Ja tas nav paziņots vai arī ir paziņots, bet īstenots pirms pozitīva EK lēmuma, dalībvalsts tiesai jāatzīst to par nelikumīgu saskaņā ar LESD 108.panta 3.punkta noteikumiem. Svarīgi atzīmēt, ka dalībvalsts tiesa var konstatēt, ka atbalsts ietilpst GBER tvērumā vai atbilst iepriekš pieņemtam EK lēmumam, taču tā nevar pati lemt par atbalsta saderību saskaņā ar LESD 107.panta 2.–3. punktu.

Treškārt, ja atbalsts ir īstenots, pārkāpjot LESD 108.panta 3.punktu, dalībvalsts tiesai ir pienākums lemt par tā atgūšanu. Ceturtkārt, tiesai var nākties lemt par atlīdzību personai, kura spēj pierādīt, ka tai radīti zaudējumi nelikumīga valsts atbalsta dēļ.

Konsekventa ES tiesību piemērošana dalībvalstu tiesās tiek nodrošināta ar prejudiciālo nolēmumu sistēmu saskaņā ar LESD 267.pantu. Nacionālās tiesas var iztulkot ES tiesības pašas, taču, ja parādās jauni jautājumi, tās var lūgt EST sniegt savu iztulkojumu. Turklāt EK bieži vien ir gatava palīdzēt dalībvalstu tiesām, sniedzot savu spēkā esošo ES tiesību iztulkojumu vai informāciju par valsts atbalsta politiku. EK ir arī publicējusi noderīgus paziņojumus, piemēram, par valsts atbalsta jēdzienu un par valsts atbalsta noteikumu īstenošanu dalībvalstu tiesās, kuros ir apkopota attiecīgā EST judikatūra.

Globālā ietekme un Brexit

– Vai ES valsts atbalsta noteikumi ir kalpojuši par modeli citām jurisdikcijām? Kāda ir situācija, piemēram, Amerikas Savienotajās Valstīs?

– Starp ES un trešajām valstīm ir noslēgti virkne tirdzniecības nolīgumu, kuros subsīdiju kontroles jautājumi parasti ir risināti kādā formā, lai gan vienots vai vispārējs standarts nav noteikts. Tomēr visdrīzāk var teikt: jo tuvāk attiecīgā trešā valsts atrodas ES teritorijai, jo stingrākas prasības ES izvirza attiecībā uz subsīdiju kontroli.

Piemēram, Eiropas Ekonomiskās zonas (EEZ) līgums, kas nodrošina Norvēģijas un Islandes iekļaušanu iekšējā tirgū, paredz ES valsts atbalsta noteikumu gandrīz pilnīgu piemērošanu arī attiecībā uz šīm valstīm. Savukārt  tirdzniecības nolīgums starp ES un Kanādu šādas subsīdiju kontroles noteikumus neietver.

Tāpat nav nolīguma starp ES un Amerikas Savienotajām Valstīm, kas ierobežotu subsīdiju piešķiršanu. No otras puses, Pasaules Tirdzniecības organizācijas ietvaros pastāv noteikumi par subsīdijām un kompensācijas pasākumiem starptautiskajā tirdzniecībā. Tomēr pēdējos gados šie noteikumi kļuvuši mazāk efektīvi, galvenokārt ģeopolitisku iemeslu dēļ.

Kas attiecas uz subsīdiju kontroli pašās ASV, tur nav ekvivalenta mehānisma ES valsts atbalsta noteikumiem. Lai gan ASV štatu subsīdijas nav nekas jauns, līdz šim nav bijusi nekāda virzība federālo subsīdiju kontroles izveides virzienā.

– Kādā mērā Brexit ir mainījis valsts atbalsta kontroli ES un Apvienotajā Karalistē?

– Pēc Apvienotās Karalistes izstāšanās no ES (Brexit) un pēc pārejas perioda beigām ES valsts atbalsta noteikumi pārstāja būt piemērojami Apvienotajā Karalistē. To aizstāšana bija viens no strīdīgākajiem jautājumiem ES un Apvienotās Karalistes sarunās par tirdzniecības attiecībām pēc Brexit.

Rezultātā ES un Apvienotās Karalistes Tirdzniecības un sadarbības nolīgums (Trade and Cooperation Agreement – TCA) paredzēja, ka Apvienotajai Karalistei jāizveido subsīdiju kontroles sistēma. Subsīdijas jēdziens lielā mērā atbilda četriem kritērijiem, kas noteikti LESD 107.panta 1.punktā valsts atbalsta jēdziena definīcijai. Tomēr formulējums nedaudz atšķīrās — piemēram, „finansiālais atbalsts” (financial assistance) tika lietots „atbalsta” vietā, un „specifisks” (specific) aizstāja jēdzienu „selektīvs”.

Attiecībā uz subsīdiju kontroles mehānismu TCA tikai noteica, ka Apvienotajai Karalistei ir jāizveido funkcionāli neatkarīga institūcija, kurai būtu „piemērota loma subsīdiju kontroles sistēmā”. Pēc tam pieņemtajā Subsīdiju kontroles likumā (Subsidy Control Act) šī funkcija tika uzticēta Konkurences un tirgu iestādei (Competition and Markets Authority – CMA).

Tomēr, izņemot lielu subsīdiju gadījumus, lielākā daļa kontroles sistēmas balstās uz pašvērtējumu (self-assessment), ko veic pašas valsts institūcijas. Ir izstrādātas atsevišķas pamatnostādnes par subsīdiju saderību, taču tās ir vairāk  definētas principu līmenī, nevis detalizētas kā GBER regulā. Kopējā pieeja ir iecerēta kā vieglas uzraudzības režīms.

Praktiskie izaicinājumi un tieslietas

– Kādas jomas vai atbalsta veidi praksē visbiežāk rada problemātiskus valsts atbalsta tiesību jautājumus un kāpēc?

– Pēdējā desmitgadē EK lēmumu pieņemšanas praksē un EST judikatūrā ir risināti vairāki specifiski jautājumi. Runājot par valsts atbalsta materiālo jēdzienu, vissarežģītākā joma ir bijusi valsts atbalsta noteikumu un nacionālo nodokļu sistēmu mijiedarbība. Visas dalībvalstu nodokļu sistēmas balstās uz valsts suverenitātes principu. Politiski tas nozīmē, ka valdība pieņem lēmumus par nodokļu sloga sadalījumu un valsts izdevumiem. Ja katra šāda izvēle, kuras rezultātā atsevišķi nodokļu maksātāji maksā vairāk vai mazāk nekā citi, tiktu uzskatīta par potenciālu valsts atbalstu, tas nozīmētu, ka EK tiktu iesaistīta šo politisko izvēļu uzraudzībā, jo tikai EK var noteikt, vai atbalsts ir saderīgs ar iekšējo tirgu.

No 2012.gada EK vēlējās īstenot plašu kontroli pār valstu nodokļu likumiem un administratīvajiem aktiem, taču lielāko daļa šo EK lēmumu EST vēlāk atcēla un pieprasīja, lai EK pierāda skaidru atkāpi no parastās nodokļu likumdošanas piemērošanas. Turklāt, pat ja šāda atkāpe tiek konstatēta, tā nepārkāpj LESD 107.panta 1.punktu, ja tā ir attaisnojama ar nodokļu sistēmas dabu vai vispārējo struktūru. Tomēr, neraugoties uz šīm neveiksmēm, EK ir norādījusi, ka tā turpinās izmeklēšanas attiecībā uz fiskālo atbalstu.

– Vai esat saskāries ar neparastiem vai negaidītiem kontekstiem, kuros valsts atbalsta tiesībām bijusi būtiska nozīme praksē?

– Pēdējos pāris gados ievērojams skaits starptautisku šķīrējtiesas procesu ir saistīti ar valsts atbalsta noteikumu piemērošanu. Šos strīdus var iedalīt divās atšķirīgās kategorijās.

Pirmkārt, ir strīdi par starptautiskajiem ieguldījumiem, kurus saskaņā ar attiecīgo divpusējo vai daudzpusējo ieguldījumu līgumu ir paredzēts izšķirt starptautiskā šķīrējtiesā. Slavenākais piemērs ir Micula lieta, kurā Rumānijas piešķirtais atbalsts tika atzīts par nesaderīgu, bet zviedru investors tomēr pieprasīja izmaksāt līdzekļus, pamatojoties uz ieguldījumu aizsardzības līgumu.

Savukārt daudzpusējo ieguldījumu līgumu sakarā ilgstoši norit strīds saistībā ar Enerģētikas hartas nolīgumu (Energy Charter Treaty) par Spānijas iepriekšējā tiesiskā regulējuma maiņu attiecībā uz maksājumiem par atjaunojamās saules enerģijas ražošanu, kurus EK atzina par nesaderīgu valsts atbalstu. EST nolēma, ka šāds šķīrējtiesas process neatbilst ES tiesību pilnīgai piemērošanai, sevišķi tādēļ, ka saskaņā ar LESD 344.pantu dalībvalstis nedrīkst nodot strīdus izšķiršanai citos forumos, neizmantojot LESD paredzētos mehānismus, un saskaņā ar LESD 267.pantu šķīrējtiesas nav uzskatāmas par dalībvalstu tiesām, tāpēc tās nevar uzdot prejudiciālus jautājumus EST par ES tiesību iztulkošanu. Lai gan šis spriedums ir saistošs ES ietvaros, un dalībvalstu tiesas to ievēro, trešo valstu tiesas ir atzinušas, ka saskaņā ar starptautiskajām publiskajām tiesībām tās šie ES tiesību ierobežojumi nesaista. Attiecīgi tiesas ASV un Austrālijā šķīrējtiesas nolēmumus atzīst un izpilda, pamatojoties uz Enerģētikas hartas saistībām. Šis konflikts starp ES tiesībām un starptautiskajām publiskajām tiesībām visticamāk arī nākotnē radīs vēl daudz līdzīgu strīdu.

Savukārt komerciālo arbitrāžu gadījumā, kur viena puse atsaucas uz ES tiesībām kā pamatu prasībai vai aizstāvībai, EK un EST ir ieņēmušas citu nostāju. Jau agrīnās lietās tika atzīts, ka komerciālās šķīrējtiesas, kuras puses izvēlējušās brīvprātīgi, lai atrisinātu tiesiskus strīdus, nav pretrunā ar ES tiesībām, pat ja šķīrējtiesneši nevar uzdot prejudiciālus jautājumus EST.

Tomēr EST ir pieprasījusi, lai šķīrējtiesas spriedums būtu pārskatāms dalībvalsts tiesā, un šajā pārskatīšanas procesā tiesa var vērsties EST ar prejudiciālu jautājumu. Šāda pieeja rada jautājumus par pārskatīšanas procedūru ierobežojumiem, tostarp termiņu ierobežojumiem.

Turklāt agrīnās lietas galvenokārt bija strīdi starp privātpersonām par komerciāliem darījumiem, tostarp, bieži saistībā ar konkurences tiesībām, un tajos dalībvalstis neiesaistījās. Līdz šim EST nav izskatījusi lietu, kurā dalībvalsts būtu puse komerciālās šķīrējtiesas procesā.

Tomēr praksē ir bijuši vairāki šķīrējtiesas procesi, kuros viena puse centusies panākt noslēgto līgumu piespiedu izpildi no valsts iestādes puses un piedzīt maksājumu, bet valsts iestāde aizstāvējusies, apgalvojot, ka šāds maksājums konkrētajos apstākļos būtu uzskatāms par valsts atbalstu. Līdz šim EST nav pieņēmusi spriedumu, kas noteiktu, vai šāda aizstāvība ir saderīga ar LESD 344.pantu.

Nozīmīgākie spriedumi, aktuālās tēmas un nākotnes perspektīvas

– Kuri pieci EST spriedumi valsts atbalsta jomā, Jūsuprāt, ir visinteresantākie un visietekmīgākie un ar ko tie ir nozīmīgi?

– Protams, ir daudz nozīmīgu EST spriedumu, tostarp daudzi, kas pieņemti pēc ES dalībvalstu tiesu lūguma, un kuri būtiski ietekmējuši valsts atbalsta kontroles regulējumu. Šeit minēšu piecus spriedumus, kas man personīgi ir īpaši nozīmīgi.

Itālija pret EK (Lieta 173/73) – šajā lietā tika apstrīdēts EK lēmums, ar kuru konstatēts, ka Itālijas sociālās apdrošināšanas iemaksu samazinājums tekstilrūpniecības darbiniekiem ir uzskatāms par valsts atbalstu. EST noraidīja argumentu, ka sociālo iemaksu samazinājums nevar būt valsts atbalsts, norādot, ka atbalsts ir definējams pēc tā faktiskās ietekmes, nevis formas. Šis spriedums kļuva par pamatu vēlākajai praksei par valsts atbalstu nodokļu jomā.

Philip Morris pret EK (Lieta 730/79) – šajā lietā EST noteica pamatus konkurences izkropļojuma un ietekmes uz tirdzniecību kritērijiem. Pirmkārt, EST atzina, ka, tā kā Philip Morris ražoja aptuveni 50% no visām cigaretēm Nīderlandē, EK nebija nepieciešams definēt konkrēto tirgu. Otrkārt, EST noteica principu, ka, ja valsts finansiālais atbalsts stiprina viena uzņēmuma pozīciju salīdzinājumā ar konkurentiem tirdzniecībā starp dalībvalstīm, tad šie konkurenti ir uzskatāmi par uzņēmumiem, kurus attiecīgais valsts atbalsts ir ietekmējis. EK vēlāk šo atziņu izmantoja par pamatu nostājai, ka jebkurš atbalsts, pat ļoti neliels, potenciāli uzskatāms par konkurenci kropļojošus.

Eesti Pagar pret EAS (Lieta C-349/17) – šīs lietas pamatā bija Tallinas Apelācijas tiesas prejudiciālais jautājums. Lieta skāra atbalstu, ko sākotnēji bija apstiprinājusi valsts iestāde, kas vēlāk secināja, ka tā kļūdījusies attiecībā uz GBER piemērojamību konkrētam atbalstam. EST nosprieda, ka šādā gadījumā pašai valsts iestādei ir pienākums atgūt nelikumīgo atbalstu, pamatojoties uz LESD 108.panta 3.punkta tiešo iedarbību.

Dobeles HES (Lieta C-702/20) – šīs lietas pamatā bija Latvijas Augstākās tiesas prejudiciālie jautājumi. Šajā svarīgajā plaša tvēruma spriedumā EST, cita starpā, noteica, ka atbalsts var izrietēt vienīgi no attiecīgās dalībvalsts tiesiskā regulējuma, nevis no tiesas sprieduma. Šī atziņa bija īpaši nozīmīga, jo līdz tam bija diskusijas par to, vai tiesas lēmums pats par sevi var radīt valsts atbalstu, īpaši šķīrējtiesu kontekstā.

EK pret Īriju (Lieta C-465/20 P) – šī lieta attiecās uz EK lēmumu Apple lietā, kurā EK secināja, ka Īrija, piemērojot īpašu nodokļu režīmu nerezidentu meitas sabiedrību filiālēm, ir piešķīrusi Apple valsts atbalstu. Lai gan EST iepriekš bija atzinusi, ka nodokļu politika ir dalībvalstu kompetencē, šajā gadījumā tā apstiprināja EK nostāju par Īrijas tiesību aktiem, nevis Īrijas nodokļu administrācijas skaidrojumu. Šis spriedums bija plaši apspriests un tas uzskatāms par strīdīgu precedentu.

– Kuras trīs tēmas šobrīd ir visaktuālākās ES valsts atbalsta tiesībās?

– Šobrīd, manuprāt, svarīgākās tēmas ir atbalsts vides aizsardzībai, īpaši atbalsts tīram gaisam. Nav pagājis ilgs laiks, kopš atbalsts atjaunojamajiem energoresursiem tika attīstīts visā ES, radot ievērojamu izaugsmi saules un vēja enerģijas sektorā un būtiski transformējot enerģētikas politiku. Šī attīstība turpinās, neraugoties uz grūtībām ar globālo pieeju attiecībā uz fosilo kurināmo.

Pašlaik EK veic GBER pārskatīšanu. Tā kā GBER tvērums ir plašs un tas aptver vairāk nekā 95% visu atbalsta pasākumu, jebkuras izmaiņas šajā regulā būs ārkārtīgi nozīmīgas. Vienlaikus EK šobrīd pārskata glābšanas un restrukturizācijas vadlīnijas, paredzot iespēju izslēgt noteiktus jaunuzņēmumus un strauji augošus uzņēmumus (scale-ups) no „grūtībās nonākušu uzņēmumu” definīcijas, lai ļautu tiem saņemt cita veida atbalstu, ja attiecībā uz tiem nepastāv maksātnespējas risks. Tiek plānoti arī grozījumi tērauda atbalsta regulējumā.

Šobrīd droši vien ir pāragri spriest, vai valsts atbalsts un nodokļu politika turpinās būt tikpat nozīmīgs jautājums arī nākotnē. Lai gan EK vairumā neseno strīdu ar dalībvalstīm ir zaudējusi, tā ir paziņojusi, ka turpinās izvērtēt konkrētus jautājumus un sagaidāms, ka EK centieni šajā jomā tiks rūpīgi vēroti.

– Kādi, Jūsuprāt, būs galvenie izaicinājumi un iespējamās reformas ES valsts atbalsta regulējumā nākamo 20 gadu laikā?

– Mūsdienu straujajā globālajā ekonomikā, protams, ir grūti prognozēt nākotni 20 gadus uz priekšu. ES valsts atbalsta tiesības pēc būtības joprojām balstās uz 1957.gada EEK līguma noteikumiem, kura mērķis bija novērst dalībvalstu savstarpējo konkurences kropļošanu, galvenokārt attiecībā uz investīciju un tirdzniecības lēmumiem.

EK ir izmantojusi savas ekskluzīvās pilnvaras izlemt, vai atbalsts ir saderīgs ar iekšējo tirgu, kā pamatu, lai ar GBER palīdzību reglamentētu lielāko daļu atbalsta veidu, ko piešķir dalībvalstis. Gadu gaitā ir izskanējusi kritika, ka EK šādi īstenojusi pārmērīgu varu, tomēr dalībvalstis, ar kurām EK konsultējas šāda regulējuma sagatavošanas procesā, šķiet, ir apmierinātas ar esošo kārtību un ļauj EK turpināt šādu praksi. Turklāt EK ir izrādījusi ievērojamu elastību, reaģējot uz trīs lielākajām pēdējo gadu krīzēm – 2008.gada finanšu krīzi, Covid-19 krīzi 2020.gadā un karu Ukrainā kopš 2022.gada.

Tomēr globālā ekonomika strauji mainās, jo īpaši ņemot vērā ASV un Ķīnas ekonomiskā nacionālisma pieaugumu un milzīgās subsīdiju summas, ko šīs valstis, šķiet, piešķir savām nozarēm. Dažādās nozarēs, sākot no automašīnu akumulatoriem līdz tērauda un aizsardzības rūpniecībai, līdz ar mākslīgā intelekta aktualizēšanos, kas, domājams, dominēs pasaules ekonomikā, Eiropas ekonomika tagad saskaras ar dažādiem izaicinājumiem. Aizvien biežāk tiek izteikti aicinājumi izveidot Eiropas industriālo politiku, kas identificētu „Eiropas čempionus” stratēģiskus uzņēmumus, kurus būtu iespējams atbalstīt ES līmenī, tostarp izmantojot Eiropai svarīgo kopīgo interešu projektu (IPCEI) struktūras un centrālos ES finanšu līdzekļus.  Nākotnes politiskā griba šādai attīstībai nav skaidra, taču tā, iespējams, ir nepieciešama, lai ES ar vairāk nekā 500 miljoniem patērētāju varētu iekarot savu vietu jaunajā pasaules ekonomikā.