Tieslietu padomes darbības pirmie četri gadi: attīstība un perspektīva

Ievads

Kā Eiropas tieslietu padomju asociācija atzīmē savā 2008. gada Budapeštas rezolūcijā, “Tieslietu padome atspoguļo katras valsts tiesību sistēmas attīstību, kas savukārt dziļi sakņojas valsts vēsturiskajā, kultūras un sociālajā kontekstā (situācijā)”. Tieslietu padome ir savas valsts juridiskās kultūras attīstības unikāls veidojums.

Pirms 4 gadiem – 2010. gadā – darbu uzsāka Latvijas Tieslietu padome. Tas, kādu to izveidoja, noteikti atspoguļo mūsu valsts tiesību sistēmas tradīcijas, konkrētos tā brīža politiskos apstākļus. Tas, kā tā turpmāk attīstījusies, lielā mērā (es uzsveru – lielā mērā, bet ne tikai) bijis atkarīgs no mums – Tieslietu padomes locekļiem. Ievērojot Tieslietu padomes vēlēto locekļu pilnvaru termiņu (tie ir 4 gadi), šodien mums ir pamats atskatīties uz nopietnu posmu Tieslietu padomes darbībā – uz tās pirmo “četrgadi”. Savu uzstāšanos esmu veidojis, ņemot vērā:

• Latvijas Tieslietu padomes darbību šajā laikā,

• citu valstu kolēģu pieredzi un ieteikumus,

• starptautisko institūciju izstrādātos dokumentus, kuros ietvertas vadlīnijas un principi Tieslietu padomes darba organizēšanai,

• tiesnešu sniegtās atbildes uz Tieslietu padomes izsūtītajiem jautājumiem saistībā ar padomes darbību. Šajā sakarā es vēlos pateikties tiesnešiem par atsaucību, par atrasto laiku atbildēm, par labajiem vārdiem un atbalstu un, protams, arī par konstruktīvo kritiku un ieteikumiem.

Tādējādi es nerunāšu par konkrētiem Tieslietu padomes lēmumiem, formāli neuzskaitīšu paveiktos darbus, bet:

• aplūkošu Latvijas Tieslietu padomes lomu, tās mērķus un uzdevumus, iespējas tos īstenot, balstoties uz pašreiz spēkā esošo normatīvo regulējumu un ņemot vērā pirmo 4 gadu pieredzi,

• piedāvāšu savu redzējumu par iespējām pilnveidot Tieslietu padomes darbu, lai tā tiešām ieņemtu tai pienākošos vietu un lomu tiesiskā valstī, apstiprinot trīs varas atzaru – izpildvaras, tiesu varas un likumdevēja – līdzvērtīgu pastāvēšanu.

Tieslietu padomes loma, iespējas

Tieslietu padomes loma izriet no šīs institūcijas izveidošanas un pastāvēšanas mērķa. Tieslietu padomes izveides mērķis – tiesiskā valstī nodrošināt visu varas atzaru līdzsvaru un aizargāt tiesnešu un tiesu iekārtas neatkarību. Savukārt Tieslietu padomes uzdevumi ir:

• veicināt tiesu varas efektivitāti un kvalitāti;

• nodrošināt un aizsargāt tiesnešu neatkarību kā vienu no tiesiskas valsts elementiem;

• stiprināt sabiedrības uzticību tiesu sistēmai.

Tieslietu padomes iespējas īstenot savus mērķus un uzdevumus ir atkarīgas:

• no Tieslietu padomes darbības prinicipiem,

• no Tieslietu padomes statusa,

• no Tieslietu padomes kompetences,

• no Tieslietu padomes kapacitātes.

Tieslietu padomes darbības principi

Pirms runāšu par Tieslietu padomes statusu, kompetenci un kapacitāti, pavisam īsi ieskicēšu jebkuras Tieslietu padomes (neatkarīgi no tās kompetences) galvenos darbības principus, jo Tieslietu padomes iespējas sasniegt mērķus un pildīt uzdevumus ir tieši saistītas ar iespējām īstenot tās darbības principus.

Pirmkārt, skaidri noteiktas Tieslietu padomes attiecības ar izpildvaru un likumdevēju.

Otrkārt, pastāvīga un savstarpēji cieņpilna institucionāla sadarbība un dialogs starp Tieslietu padomi, tieslietu ministru un Parlamentu (respektējot vienam otra neatkarību un kompetenci)7 .

Treškārt, funkciju nošķiršana (Latvijas gadījumā – Tieslietu padomes funkciju nošķiršana no Tieslietu ministrijas un Tiesu administrācijas funkcijām).

Ceturtkārt, Tieslietu padome pati (bez citu institūciju un orgānu iejaukšanās) nosaka Tieslietu padomes darbības metodes un diskusiju tēmas8 .

Piektkārt, skaidras attiecības starp Tieslietu padomi un tiesām (tiesnešiem)9 .

Sestkārt, Tieslietu padomes iniciatīva un aktīva līdzdarbošanās visās ar tiesu varu saistītajās aktivitātēs (visās to stadijās).

Septītkārt, Tieslietu padomes darbības caurskatāmība un atbildīgums10.

Dažu principu īstenošana ir mūsu – tiesnešu – rokās, savukārt vairāku būtisku principu realizācijai ir nepieciešams pārējo varas atzaru atbalsts. Arī Tieslietu padomes statusa nodrošināšana pamatā ir likumdevēja pienākums, kura īstenošanā Tieslietu padome savas kompetences ietvaros labprāt sniegtu savu atbalstu.

Tieslietu padomes statuss

Statuss, pirmkārt, ir saistīts ar prasību un nepieciešamību Tieslietu padomei būt neatkarīgai. Otrkārt, statusu zināmā mērā ietekmē padomes sastāvs. Treškārt, statusa nodrošināšanai būtiska prasība ir Tieslietu padomi kā neatkarīgu institūciju paredzēt jau konstitucionāla līmeņa normatīvajā regulējumā. Latvijas gadījumā – Satversmē.

Tieslietu padomei ir jābūt neatkarīgai – tā ir fundamentāla prasība, bez kuras nodrošināšanas tās darbība vispār nav īstenojama. Šī prasība attiecas uz jebkuras kompetences un sastāva Tieslietu padomi11.

Savukārt, lai nodrošinātu tiesu varas neatkarību12 no pārējiem varas atzariem un nodrošinātu efektīvu tiesu pašpārvaldi, Tieslietu padomei ir jānodrošina konstitucionāls statuss13. Eiropas Tiesnešu Konsultatīvā padome iesaka Tieslietu padomi striprināt konstitucionālā līmenī14. Arī Venēcijas komisija savos atzinumos valstīm norāda uz nepieciešamību padomei paredzēt skaidru konstitucionālo bāzi15.

Tieslietu padomes darbībā ir jānodrošina līdzsvars starp tiesu neatkarību un pašpārvaldi, no vienas puses, un nepieciešamo tiesu varas atbildīgumu, no otras puses, lai izvairītos no iespējamas vai pat tikai šķietamas darbošanās savtīgās interesēs. To var panākt ar līdzsvarotu Tieslietu padomes locekļu izvēli16. Attiecībā uz Tieslietu padomes sastāvu vairums prasību Latvijā ir nodrošinātas:

• Tieslietu padomē vairākums ir tiesneši17;

• tiesnešus ievēlē paši tiesneši, un tie pārstāv dažādas tiesas;

• Tieslietu padomes sastāvā ir arī citas jomas pārstāvoši juristi (ex officio), kas palīdz Tieslietu padomei izvairīties no šķietamas savtības un šķietamas nepamatotas darbošanās tikai savās interesēs.

Tomēr varētu tikt veikti uzlabojumi Tieslietu padomes sastāvā, kas tieši ietekmētu Tieslietu padomes iespējas darboties neatkarīgi un efektīvi. Cita starpā, būtu jāpārvērtē, vai pašlaik Tieslietu padomes sastāvā ietilpstošie “netiesneši18” ir optimālākā izvēle, ņemot vērā Tieslietu padomes funkcijas un izveides mērķus.

Jāatceras, ka Tieslietu padomes sastāvu nosaka ar mērķi nodrošināt Tieslietu padomes neatkarību un tās spēju efektīvi darboties19. Šobrīd Tieslietu padomē darbojas arī izpildvaras un likumdevēja pārstāvji. To pieļauj arī starptautiskie standarti20, tomēr jānodrošina, lai sastāvs būtu iespējami nepolitisks un vērsts uz mērķu sasniegšanu, kā arī darbotos iespējami efektīvi. Arī Venēcijas komisija ir norādījusi, ka politiķiem, parlamenta deputātiem, izpildvaras pārstāvjiem nevajadzētu būt par Tieslietu padomes locekļiem21. Līdz ar to būtu pārvērtējams, vai šobrīd likumā noteiktie ex officio locekļi no citu varu atzariem ir optimālākā izvēle.

Tieslietu padomes kompetence

Ievērojot Tieslietu padomes mērķi un uzdevumus, starptautisko institūciju izstrādātajos dokumentos skaidri ir definētas [darbības] jomas, kurās Tieslietu padomei būtu jāiesaistās22. Īsi ieskicēšu Latvijas Tieslietu padomes iespējas kvalitatīvi darboties šajās jomās.

Pirmā joma: Tiesnešu amatā apstiprināšana un karjeras virzība.

Šobrīd spēkā esošais regulējums nedod iespējas Tieslietu padomei pilnvērtīgi pildīt savus uzdevumus šajā jomā. Tomēr gribu norādīt gan uz pozitīvu un aktīvu Tieslietu padomes darbību, gan uz pirmo gadījumu, kur Tieslietu padome ir strādājusi roku rokā ar pārējo varu pārstāvjiem, lai veiktu pamatotas un kvalitatīvas izmaiņas normatīvajā regulējumā par tiesnešu apstiprināšanu amatā un turpmāko karjeras virzību. Turklāt Tieslietu padomes darbs te ir aptvēris visas stadijas – Tieslietu padome, neskatoties uz ierobežotajiem resursiem, ir veikusi izpēti, uz kuru tā balstījusi savu iniciatīvu, un aktīvi piedalījusies arī likumprojekta izstrādē, lai efektīvākajā veidā (sadarbojoties ar pārējām varām, bet nevis vēršoties Satversmes tiesā ar pieteikumu par šobrīd spēkā esošu antikonstitucionālu regulējumu) novērstu nepilnības šobrīd spēkā esošajā regulējumā tiesnešu karjeras jautājumos. Izstrādātais likumprojekts paredz arī izmaiņas Tieslietu padomes kompetencē, kas vērstas uz tiesnešu kvalifikācijas celšanu, tiesu darba kvalitātes paaugstināšanu un tiesnešu neatkarības stiprināšanu.

Otrā joma: Tiesnešu apmācība.

Tā ir viena no iespējām nodrošināt tiesnešu neatkarību, jo tikai kompetents tiesnesis var būt patiesi neatkarīgs23. Tieslietu padomei šajā jomā ir jānodrošina uzraudzības funkcija24. Šis ir otrs virziens, kurā Tieslietu padome šobrīd aktīvi iesaistās, sadarbojoties ar Tieslietu ministriju gan politikas plānošanas dokumenta – Tiesu varas un tiesībaizsardzības iestāžu darbinieku cilvēkresursu kapacitātes stiprināšanas un kompetenču attīstīšanas pamatnostādņu 2014.–2020.gadam – izstrādē, gan iesaistoties darba grupā, kas sniedz atbalstu apjomīgam projektam, kurā tiks piesaistīts Eiropas Savienības finansējums tiesu kapacitātes stiprināšanai, tai skaitā tiesnešu apmācībai. Minētā projekta ietvaros ceram stiprināt arī pašas Tieslietu padomes kapacitāti.

Trešā joma: Tieslietu padomes piedalīšanās tiesu varas finansēšanas jautājumu risināšanā.

Šeit gribētu skaidri nodalīt divus jautājumus – tiesu varas budžets un Tieslietu padomes funkcionēšanai nepieciešamais budžets. Attiecībā uz abiem budžetiem būtu piemērojami līdzīgi nosacījumi. Abu jautājumu risināšanā Tieslietu padomei būtu jābūt nozīmīgai lomai.

Valstij ir jānodrošina pienācīgi finanšu un administratīvie resursi, kas nepieciešami, lai Tieslietu padome varētu atbilstoši pildīt savas funkcijas25. Manuprāt būtiski ir saprast, ka pienācīgs Tieslietu padomes finansējums, kas nodrošinātu iespēju tai efektīvi darboties, būtu ieguvums jebkuram – gan valsts institūcijām, gan katram indivīdam, kas pamatoti sagaida kvalitatīvu un efektīvu tiesas darbu.

Tiesu iekārtas attīstības pamatnostādnēs 2009.–2015.gadam ir skaidri norādīts, ka viens no aspektiem, kas ir būtisks Tieslietu padomes mērķu īstenošanai, ir Tieslietu padomes darbības nodrošinājums. Minētais ietver gan finanšu, gan cilvēkresursus. Attiecībā uz tiesu budžetu ir jābūt nodrošinātām pilnvarām un iespējām Tieslietu padomei gan apspriest, gan administrēt budžetu, gan piedalīties sarunās ar likumdevēju (ja nepieciešams – ar izpildvaru)26. Uz pietiekama finansējuma nozīmi un atbilstošām tā administrēšanas iespējām Venēcijas komisija ir norādījusi neskaitāmos savos dokumentos27. Tiesu varas budžeta izstrādes un apstiprināšanas procedūra šobrīd ietver konsultācijas ar Tieslietu padomi28. Konsultācijas nozīmē reālu un cieņpilnu sadarbību, bet nevis formālu dokumentu pārsūtīšanu. Gribētos, lai budžeta pieņemšanas laikā pienācīga izpildvaras, likumdevēja un tiesu varas sadarbība balstītos uz varas dalīšanas principu, nevis uz formālu normatīvo regulējumu.

Ceturtā joma: Tiesu varas tēla uzturēšana un uzlabošana. Tieslietu padomei vajadzētu būt tai institūcijai, kas atspēko nepamatotus pieņēmumus par tiesu varu no mediju un no citu varu puses29. Minētā joma ietver arī pienācīgu un atbilstošu reakciju uz sūdzībām par tiesu sistēmu. Šādu jautājumu risināšana tiek veikta Tieslietu padomes uzraudzības funkcijas ietvaros un tās mērķis ir nodrošināt sabiedrības uzticību tiesām un tiesu varai30. Tomēr Latvijas situācijā galvenā uzmanība, manuprāt, būtu jāpievērš preventīvām darbībām (kompetences paaugstināšanai, atvērtībai, caurskatāmībai, motivācijai utt.), lai izvairītos no negatīva vērtējuma. Šajā sakarā jāatzīmē Tieslietu padomes uzdevumā veikto Socioloģisko pētījumu institūta pētījumu par tiesu uzticamību un korupcijas uztveri tiesu darbībā. Apspriežot pētījuma secinājumus un ieteikumus, Tieslietu padome uzskatīja par nepieciešamu turpināt darbu šajā jomā un ir sākta vadlīniju izstrāde tiesu komunikācijai ar medijiem un sabiedrību, ņemot vērā arī Tiesnešu ētikas komisijas priekšlikumus.

Piektā joma: Viedokļu siegšana un priekšlikumu sagatavošana normatīvo aktu pilnveides procesā.

Tas saistīts ar Tieslietu padomes iesaistīšanos gan normatīvo aktu izstrādes procesā, gan arī politikas plānošanas dokumentu izstrādē.

Lai Tieslietu padome varētu pilnvērtīgi pildīt savas funckijas, nepieciešams nodrošināt iespēju Tieslietu padomei iesniegt priekšlikumus jebkurā jautājumā, kas var tietekmēt tiesas31. Iespējas šobrīd vairāk ietekmē Tieslietu padomes ierobežotā kapacitāte, nevis nepilnības vai trūkumi normatīvajā regulējumā. Arī Tiesu iekārtas attīstības pamatnostādnēs 2009.–2015. gadam ir norādīts, ka Tieslietu padomei jābūt apveltītai ar iniciatīvas tiesībām – jo īpaši attiecībā uz tiesu iekārtas darbībai un attīstībai būtiskiem jautājumiem. Atšķirīga situācija ir saistībā ar no varas dalīšanas principa izrietošo izpildvaras un likumdevēja pienākumu uzklausīt Tieslietu padomes viedokli tiesu varas jautājumos. Efektīvai rezultāta sasniegšanai tiesu varas viedoklis būtu jāņem vērā, jau uzsākot risināt konkrētu jautājumu, tāpēc Eiropas Tieslietu padomju asociācijas 2011.gada rekomendācijas Tieslietu padomēm paredz, ka tiesu varas viedoklis ir jāuzklausa, jau uzsākot izstrādāt likumprojektu vai vismaz pirms likumprojekta publiskas apspriešanas32. Iespējams, tieši likumā ietverot nosacījumus Tieslietu padomes savlaicīgai un respektētai iesaistīšanai likumdošanas procesā un vienlaikus nodrošinot tam atbilstošus resursus, varētu novērst līdz šim konstatētās problēmas.

Tieslietu padomes kapacitāte

Jau runājot par Tieslietu padomes kompetenci, proti, par Tieslietu padomes “piedalīšanos tiesu varas finansēšanas jautājumu risināšanā”, norādīju uz svarīgiem aspektiem saistībā ar Tieslietu padomes finansējumu. Uz jautājumu, kādam tad būtu jābūt Tieslietu padomes finansējumam, atbilde ir visai vienkārša – tādam, lai nodrošinātu pienācīgu tās darbību, proti, lai tā varētu darboties neatkarīgi un autonomi. Mums nav jāizgudro nekas jauns, jo Eiropas Tiesnešu Konsultatīvā padome ir jau skaidri norādījusi, ka Tieslietu padomei tās funkciju īstenošanai nepieciešams nodrošināt:

• savas telpas;

• sekretariātu;

• IT resursus;

• iespēju un brīvību organizēt savu darbu;

• Tieslietu padomes darbiniekus atbilstoši darba nepieciešamībai33.

Eiropas Tieslietu padomju asociācijas Budapeštas rezolūcijā34 norādīts: “Tiesu varas pašpārvaldei jābūt reālai, modernai un līdzdarbojošai.” Visdrīzāk, finansējuma nodrošināšana neatrisinās visus ar pilnvērtīgu kapacitātes izmantošanu saistītos jautājumus. Iespējams, tieši tāpēc pēc Tieslietu padomes priekšlikuma Tiesu varas un tiesībaizsardzības iestāžu darbinieku cilvēkresursu kapacitātes stiprināšanas un kompetenču attīstīšanas pamatnostādnēs 2014-2020 ir ietverta tieša norāde, ka nepieciešams pētījums par Tieslietu padomes kapacitātes stiprināšanu.

Turpmākie uzdevumi

Jāizstrādā Tieslietu padomes vidēja termiņa (tie varētu būt nākamie 4 gadi – likumā paredzētais Tieslietu padomes darba cikls) un ilgtermiņa attīstības stratēģija. Tas dos iespēju Tieslietu padomes darbu padarīt sistēmiskāku, problēmjautājumus risināt prioritārā secībā.

Jāstiprina un jāattīsta cieņpilna sadarbība ar pārējiem varas atzariem.

Jāpaplašina sadarbība ar tiesnešiem, tiesnešu biedrībām, Tiesnešu disciplinārkolēģiju, Disciplinārtiesu, Tiesnešu ētikas komisiju, Tiesnešu kvalifikācijas kolēģiju, tiesu sistēmai piederīgajām personām un iestādēm. Tiesnešu atbildes uz Tieslietu padomes izsūtītajiem jautājumiem liecina par tiesnešu vēlmi būt informētiem un iesaistīties tiesu varai svarīgu jautājumu risināšanā.

Jāpaplašina Tieslietu padomes kompetences, īpaši tiesnešu amatā apstiprināšanas un ar karjeras virzību saistītajos jautājumos.

Jāpanāk pienācīgs Tieslietu padomes finansējums un cilvēkresursi.

Nobeigumā gribu pateikties visiem Tieslietu padomes locekļiem par darbu un paust pārliecību, ka pirmās Latvijas Tieslietu padomes izveidošana un darbība ir bijis nozīmīgs solis tiesiskuma stiprināšanā un Latvijas tiesu sistēmas tālākā attīstībā.