Ievads
Kā norādījis Egils Levits, jēdziens “tiesu prakse” nav tas pats, kas “judikatūra”. “Tiesu prakse” ir plašāks, primāri socioloģisks jēdziens, kas ietver tiesas darbību sabiedrības kontekstā. Var būt laba un slikta tiesu prakse. “Judikatūra” turpretim ir šaurāks, tīri juridisks jēdziens. Tas nozīmē (galvenokārt augstāko) tiesu nolēmumu kopumu, kas ir pieejami sabiedrībai (publicēti) un kas satur abstraktas juridiskas atziņas. Pie judikatūras nepieder, piemēram, atcelti un acīmredzami kļūdaini spriedumi (taču tie pieder pie tiesu prakses).
Šajā referātā ietekme uz administratīvo tiesību attīstību tiks aplūkota, pamatā runājot par judikatūru, tomēr nedaudz tiks aplūkota arī tiesu prakse plašākā nozīmē.
1. Judikatūras ietekme uz tiesisko regulējumu
1.1. Ietekme uz administratīvā procesa regulējumu
Administratīvo tiesu judikatūra un prakse pirmām kārtām ir ietekmējusi administratīvā procesa tiesiskā regulējuma attīstību. Tas attiecas gan uz administratīvo procesu iestādē, gan tiesā.
Attiecībā uz administratīvo procesu iestādē kā viens no piemēriem minams vispārīgais administratīvais akts. Sākotnēji Administratīvā procesa likumā vispārīgā administratīvā akta gadījums vispār nebija ietverts. Tomēr prakse parādīja, ka lēmumiem, kuri izdoti attiecībā uz individuāli nenoteiktu personu loku, kas atrodas konkrētos un identificējamos apstākļos, atsevišķos gadījumos ir nepieciešams atšķirīgs regulējums. Tiesu praksē tika identificēti vairāki problemātiskie jautājumi, piemēram, vispārīgā administratīvā akta paziņošana, apturēšanas problemātika šāda akta apstrīdēšanas vai pārsūdzēšanas gadījumā. Sākotnēji pastāvošie likuma robi tika aizpildīti tiesu praksē, taču vēlāk attiecīgi tika papildinātas vairākas Administratīvā procesa likuma normas, ieskaitot administratīvā akta definīciju.
Līdzīgi problēmjautājumi radās arī sakarā ar faktiskās rīcības definīciju un tās regulējumu. Šajā sakarā īpaši pieminams ir Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamenta un Judikatūras nodaļas veiktais tiesu prakses vispārinājums „Faktiskās rīcības jēdziens – pazīmes un to interpretācija”. Kā norādīts vispārinājumā, tas tika sagatavots īsi pirms tam, kad 2006. gada 1. decembrī spēkā stājās Administratīvā procesa likuma grozījumi, tostarp arī attiecībā uz faktiskās rīcības skaidrojumu. Likumdevēja mērķis nebija ar minēto grozījumu konceptuāli grozīt līdz tam tiesu praksē izveidojušos izpratni par faktiskās rīcības jēdzienu, bet gan to tikai uzlabot – padarīt skaidrāku. Praktiski arī šajā gadījumā likumā lielā mērā tika iestrādātas tiesu praksē izkristalizētās atziņas.
Attiecībā uz administratīvo procesu tiesā jo īpaši pieminams ir pagaidu aizsardzības līdzekļu - administratīvā akta apturēšanas un pagaidu noregulējuma - tiesiskais regulējums. Arī šeit jāatsaucas uz Augstākās tiesas tiesu prakses vispārinājumu „Pagaidu tiesas aizsardzības līdzekļu piemērošana administratīvajā procesā tiesā”. Kā norādīts vispārinājumā, Administratīvā procesa likumā ir iekļauti vērienīgi grozījumi, kas skar arī pantus, kuri regulē pagaidu tiesas aizsardzības līdzekļus. Grozījumi lielākoties ir veidoti, ņemot vērā tiesu praksē identificētās problēmas.
Arī citi grozījumi Administratīvā procesa likuma tiesas daļā lielākoties izdarīti, reaģējot uz tiesu praksē identificētajām problēmām. Kā vienu no cilvēktiesības aizsargājošiem mehānismiem jānorāda Administratīvā procesa likumā 2008. gadā iekļauto iespēju iesniegt tiesā pieteikumu arī par administratīvā akta izdošanas procesā pieļauta procesuālā pārkāpuma konstatēšanu, nepārsūdzot pašu administratīvo aktu.
1.2. Blakus lēmumi, ar kuriem valsts pārvaldei ir norādīts uz trūkumiem normatīvajā regulējumā
Viens no veidiem, kā administratīvās tiesas ir ietekmējušas tiesisko regulējumu, ir blakus lēmumi, ar kuriem Ministru kabinetam vai citām valsts pārvaldes iestādēm ir norādīts uz trūkumiem tiesību normās.
Šajā sakarā jo īpaši pieminams ir Senāta Administratīvo lietu departamenta blakus lēmums lietā SA-5/2006. Izskatot konkrēto lietu, Senāta Administratīvo lietu departaments atzina, ka valsts nav radījusi mehānismu, kas ļautu novērst Politisko partiju (organizāciju) finansēšanas likuma pārkāpumus savlaicīgi, neradot draudus tiesisku vēlēšanu norisei. Tāpat Senāts norādīja, ka modernā demokrātiskā valstī vēlēšanas tiešā veidā nevar būt atkarīgas no finansējuma apmēra. Ņemot to vērā, Senāta Administratīvo lietu departaments nolēma pieņemt blakus lēmumu, vēršot Ministru kabineta uzmanību uz nepieciešamību izveidot efektīvu vēlēšanu norises tiesiskuma kontroles mehānismu.
Analizējot nolēmumus minētajā lietā, Egils Levits norādīja, ka šis uzaicinājums bija jāsaprot plašāk un dziļāk, un uzrunātam bija jājūtas ne tikai Ministru kabinetam, bet arī pašai Saeimai – gan kā parastajam likumdevējam, gan kā konstitucionālajam likumdevējam. Senāts, noraidot prasību atzīt šīs Saeimas vēlēšanas par prettiesiskām, deva Saeimai laiku Latvijas pilsoņu interesēs šo jautājumu sakārtot atbilstoši mūsdienu demokrātijas standartiem, lai Latvija pat gluži teorētiski vismaz šajā ziņā vairs nevarētu tikt uzskatīta par “defektīvu demokrātiju”.
Izpildot blakus lēmumu, Ministru prezidents deva tieslietu ministram uzdevumu izveidot darba grupu, lai izvērtētu vēlēšanu tiesisko regulējumu. Darba grupā tika izstrādāta Koncepcija par vēlēšanu tiesiskā regulējuma pilnveidošanu. Rezultātā tika pieņemti grozījumi vairākos likumos. Jo īpaši jānorāda 2009. gada 15. janvārī likumā “Par priekšvēlēšanu aģitāciju pirms Saeimas vēlēšanām un Eiropas Parlamenta vēlēšanām” iekļautie grozījumi attiecībā uz priekšvēlēšanu aģitācijas kontroles kārtību, atbilstoši kuriem Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojam ir piešķirtas samērā plašas pilnvaras šajā kontrolē.
Ar 2009. gada 12. novembra blakus lēmumu lietā SKA378/2009 tika vērsta Ministru kabineta uzmanība uz nepieciešamību izvērtēt valsts pārvaldes funkcijas un uzdevuma – apmācīt meža īpašniekus un citas personas par mežsaimniecības jautājumiem un attiecīgo normatīvo aktu prasībām – atbilstību (nepieciešamību) valsts pārvaldes mērķiem mežsaimniecības jomā. 2010. gada 14. maijā tika izdarīti grozījumi Meža likumā. Kā norādīts grozījumu likumprojekta anotācijā, grozījumi tika izstrādāti un pieņemti, pildot minēto Senāta Administratīvo lietu departamenta blakus lēmumu.
1.3. Vēršanās Satversmes tiesā
Administratīvās tiesas ir ietekmējušas administratīvo tiesību attīstītību, arī pamatojoties uz Administratīvā procesa liku ma 104. panta otrajā daļā noteiktajām tiesībām (arī pienākumu) vērsties ar pieteikumu Satversmes tiesā. Pamatojoties uz administratīvo tiesu pieteikumiem, Satversmes tiesā ir ierosinātas vairāk kā 10 lietas.
Vairākās no tām Satversmes tiesa ir atzinusi apstrīdēto tiesību normu par neatbilstošu Satversmei. Vairākās no lietām Satversmes tiesa ir izbeigusi tiesvedību lietā tā iemesla dēļ, ka likumdevējs pēc lietas ierosināšanas ir grozījis attiecīgo regulējumu. Piemēram, Satversmes tiesa 2009. gada 18. jūnijā pēc Administratīvās rajona tiesas pieteikuma ierosināja lietu “Par Reliģisko organizāciju likuma 10. panta trešās daļas trešā teikuma atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 99. pantam un Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 9. pantam”, bet 2009. gada 29. oktobrī Saeima izslēdza apstrīdēto normu no Reliģisko organizāciju likuma.
Vienlaikus jāatzīst, ka starp izskatītajām lietām Satversmes tiesā ir arī tādas, kurās Satversmes tiesa ir atzinusi, ka attiecīgā tiesību norma ir atbilstoša Satversmei, bet pieteicēja - administratīvā tiesa - ir nepareizi interpretējusi attiecīgo tiesību normu. Tomēr arī šajās lietās Satversmes tiesa lielākoties ir devusi izvērstu apstrīdētās tiesību normas interpretāciju, tādējādi dodot pienesumu juridiskās domas attīstībai.
Jo īpaši šajā sakarā pieminams ir Satversmes tiesas 2007. gada 28. februāra lēmums par tiesvedības izbeigšanu lietā, kas bija ierosināta par atsevišķu likuma “Par ārvalstnieku un bezvalstnieku ieceļošanu un uzturēšanos Latvijas Republikā” un Imigrācijas likuma normu atbilstību Satversmei. Satversmes tiesas lēmums šajā lietā izraisīja samērā plašas diskusijas juristu starpā, tādējādi rosinot juridiskās domas attīstību par samērīguma principa piemērošanu. Protams, tas ietekmēja arī administratīvo tiesu judikatūru.
2. Tiesību principu atvasināšana un attīstīšana administratīvo tiesu praksē
Administratīvo tiesu judikatūrā samērā plaši ir skaidroti Administratīvā procesa likumā un Valsts pārvaldes iekārtas likumā tiešā tekstā ietvertie vispārējie tiesību principi. Jo īpaši bieži piemērots un tādējādi arī ir skaidrots saturs samērīguma un tiesiskās paļāvības aizsardzības principam.
Vienlaikus administratīvo tiesu praksē ir izkristalizējušies vairāki principi, kas tiešā tekstā nav minēti ne Administratīvā procesa likumā, ne citos normatīvajos aktos.
Tā, piemēram, viens no principiem, kas izriet gan no Eiropas Padomes rezolūcijas „Par indivīdu aizsardzību attiecībā uz valsts institūciju aktiem”, gan Eiropas Savienības tiesu prakses, ir pamatojuma princips. Šis princips Latvijas normatīvajos aktos tiešā tekstā nav nostiprināts. Administratīvo tiesu judikatūrā šis princips ir piemērots, skaidrots un attīstīts. Tā piemēram, Senāta Administratīvo lietu departaments ir norādījis, ka atbilstoši administratīvajā procesā esošajam administratīvā akta pamatojuma principam privātpersonai ir tiesības zināt, kāds ir tai izdotā nelabvēlīgā administratīvā akta pamatojums. Savukārt iestādei ir pienākums personai nelabvēlīgajā administratīvajā aktā pienācīgā kārtā sniegt pamatojumu, kas personai būtu saprotams. Savukārt citā lietā Senāta Administratīvo lietu departaments ir analizējis, kādos gadījumos nepilnības administratīvā akta pamatojumā var uzskatīt par tik būtisku pārkāpumu, kuru dēļ administratīvais akts ir atceļams, un kādos gadījumos tas nav būtisks pārkāpums, kā arī norādījis administratīvā akta pamatojuma pienācīguma izvērtēšanas kritērijus.
Pieminams ir arī reformatio in peius aizlieguma princips nodokļu sodu lietās. Tā lietā Nr.543/2006 Senāta Administratīvo lietu departaments, analizējot Eiropas Cilvēktiesību tiesas praksi un Latvijas nodokļu tiesību normas, secināja, ka reformatio in peius nodokļu soda naudas pārskatīšanas gadījumā, ja pārskatīšanas process ierosināts uz nodokļu maksātāja iesnieguma pamata, nav pieļaujams.
Jāatzīmē, ka Senāts ar šo spriedumu mainīja savu iepriekšējo praksi. Prakses maiņa bija attaisnojama ar to, ka tiesa bija guvusi jaunu juridisku atziņu, kas labāk piemērota lietas risinājumam nekā līdzšinējā juridiskā atziņa.
Vēlāk reformatio in peius aizlieguma principu Senāta Administratīvo lietu departaments piemēroja arī attiecībā uz apelācijas instances tiesu administratīvo pārkāpumu lietās. Administratīvo tiesu praksē izkristalizējušies arī atsevišķi administratīvās tiesvedības principi. Piemēram, pieteikuma vērtējums par labu pieteicējam un procesuālās ekonomijas princips.
3. Judikatūras ietekme uz valsts pārvaldes praksi
Lielu ietekmi administratīvo tiesu darbība ir atstājusi uz valsts pārvaldi.
Ir krietni uzlabojies valsts pārvaldes iestāžu izdoto administratīvo aktu saturs. Ja pirms 2004. gada daudzos lēmumos nebija atsauču uz piemērotajām tiesību normām, nemaz nerunājot par plašāku administratīvā akta pamatojumu, tad tagad, tieši pretēji, salīdzinoši maz ir tādu administratīvo aktu, kuros šīs sastāvdaļas nav iekļautas.
Valsts pārvaldes darbību administratīvās tiesas ietekmējušas arī pieņemot blakus lēmumus, ar kuriem vērsta uzmanība uz nepareizu valsts pārvaldes praksi, jo īpaši normatīvā regulējuma neievērošanu.
Piemēram, lietā SKA-495/2007 Senāta Administratīvo lietu departaments secināja, ka trešā persona pretēji tam, kas noteikts likumā, pēc lietas ierosināšanas tiesā ir turpinājusi būvdarbus. Jūrmalas pilsētas būvvaldei kā būvniecības procesu uzraugošajai institūcijai bija jāveic visi iespējamie pasākumi, lai apturētu būvatļaujas darbību, taču tā nebija iejaukusies. Tāpēc ar 2007. gada 27. augusta blakus lēmumu Senāta Administratīvo lietu departaments vērsa Jūrmalas pilsētas būvvaldes uzmanību uz nepieciešamību turpmāk uzraudzīt, lai tiek ievērotas Administratīvā procesa likuma 185. panta prasības, tas ir, lai pēc pieteikuma iesniegšanas tiesā par būvatļaujas atcelšanu tiktu apturēti būvdarbi objektā, kura būvniecībai izdotā būvatļauja tikusi pārsūdzēta tiesā, izņemot gadījumus, kad būvatļaujas darbība ar tiesas lēmumu tiek atjaunota.
Kādā citā lietā Senāta Administratīvo lietu departaments vērsa valsts sabiedrības ar ierobežotu atbildību „Rīgas psihiatrijas un narkoloģijas centrs” uzmanību uz to, ka tā precīzi neievēro Ministru kabineta 2005. gada 11. janvāra noteikumu Nr.15 „Kārtība, kādā nosakāma alkohola koncentrācija asinīs un izelpotajā gaisā un konstatējams narkotisko vai citu apreibinošo vielu iespaids” normas, veicot transportlīdzekļu vadītāju medicīnisko pārbaudi. Blakus lēmumā tika arī norādīts, ka nepieciešams nodrošināt, lai ārstniecības iestādē transportlīdzekļu vadītājiem netiktu veiktas minētajos noteikumos neparedzētas procedūras.
Savukārt ar 2009. gada 26. janvāra blakus lēmumu Senāts norādīja Jūrmalas sabiedrisko pakalpojumu regulatoram uz taisnīguma principu un uzdeva tam veikt pasākumus, lai ievērotu tiesību normu prasības.
4. Administratīvo tiesību „balto plankumu” aizpildīšana
Latvijas rakstītajās tiesībās un pat tiesību teorijā ir vairāki „baltie plankumi”. Tāds, piemēram, ir attiecībā uz publisko tiesību līgumiem un publisko lietu tiesībām. Kaut arī Valsts pārvaldes iekārtas likumā ir iekļautas vairākas norādes uz publisko tiesību līgumiem, tiesu praksē ir atklājies, ka regulējums ir diezgan nepilnīgs.
Jo īpaši slikti regulēta ir tiesību joma, kas attiecas uz rīcību ar publiskajām lietām un to speciālo izmantošanu. Administratīvo tiesu praksē pamazām sāk izkristalizēties atziņas, kas attiecas uz šo jomu.
Tā, piemēram, Senāta Administratīvo lietu departaments norādīja, ka valstij ir pienākums nodrošināt, lai tās īpašumā esošās publiskās lietas tiktu izmantotas atbilstoši sabiedrības interesēm. Sabiedrības intereses ir jāievēro gan gadījumos, kad publisko lietu var izmantot ikviens, gan gadījumos, kad publiskā lieta tiek nodota sevišķajai izmantošanai. Nododot publisko lietu sevišķajai izmantošanai, valsts netiek atbrīvota no publisko tiesību principu, tostarp vienlīdzības un diskriminācijas aizlieguma principu ievērošanas. Ja iestāde atzīst, ka publiskās lietas nodošana sevišķajai izmantošanai ir lietderīga, tai saskaņā ar vienlīdzības principu ir jānodrošina, lai ikvienam būtu vienlīdzīgas iespējas pretendēt uz publiskās lietas nodošanu sevišķajai izmantošanai. Tāpat iestādei jāvērtē, vai ir attaisnojami publiskās lietas izmantošanu piešķirt tikai noteiktam personu lokam un vai tādā veidā netiek sniegts nepamatots valsts atbalsts kādam atsevišķam komersantam.
QR
