Administratīvais process Eiropā

Semināra mērķauditorija bija ES dalībvalstu tiesneši. Piedāvātas lekcijas un organizētas diskusijas par administratīvā tiesas procesa pamatprincipiem Eiropas Savienībā un aktuālo tiesu praksi šajos jautājumos.

Pirms semināra visiem dalībniekiem bija jāizlasa vairāki materiāli: dažādi pētījumi par Eiropas Savienības administratīvā procesa principiem un astoņi Eiropas Savienības Tiesas (EST) spriedumi (C-57/16 P, C-72/12, C-137/14, C-265/17 P, C-298/16, C-604/12, C-556/17, 585/16), kā arī ģenerāladvokāta viedoklis divās no šīm lietām (C-137/14 un C-556/17).

Īpaši izcelt var lietu C-556/17 Torubarov, kur EST atzina, ka no Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 47.panta var izrietēt dalībvalsts tiesas pienākums pārsūdzēto iestādes lēmumu aizstāt ar savu lēmumu, ja lieta ir par pieteicēja ES tiesību īstenošanu (piemēram, patvēruma jomā) un pārsūdzētais iestādes lēmums neatbilst dalībvalsts tiesas iepriekšējam spriedumam, vajadzības gadījumā nepiemērojot valsts tiesisko regulējumu, saskaņā ar kuru tiesai šādi rīkoties nav atļauts. Proti, lai arī nacionālās tiesību normas neparedz tiesas kompetenci pašai izdot personai labvēlīgu administratīvo aktu, tiesai var būt pienākums to darīt, ja tas ir nepieciešams, lai nodrošinātu efektīvu ES tiesību īstenošanu. Ņemot vērā, ka Administratīvā procesa likumā ir paredzēts pieteikums par labvēlīga administratīvā akta izdošanu, kā arī ir paredzēti mehānismi, lai sūdzētos par tiesas spriedumu nepildīšanu, nepieciešamība piemērot iepriekš minētās EST atziņas Latvijā varētu būt ārkārtīgi reta. Tomēr nevar izslēgt, ka kādā gadījumā tiesai ir jāapsver arī EST norādītais risinājums.

Savukārt lietā C-137/14 Komisija pret Vāciju EST vērtēja, vai Direktīvas 2011/92 par dažu sabiedrisku un privātu projektu ietekmes uz vidi novērtējumu 11.pantam (Dalībvalstis nodrošina, ka saskaņā ar valsts tiesību sistēmu attiecīgās sabiedrības daļas locekļiem ir iespēja pārskatīšanas kārtībā ierosināt lietu tiesā, lai apstrīdētu tādu lēmumu, darbību vai bezdarbības būtības vai procesuālo likumību, uz kuru attiecas šīs direktīvas noteikumi par sabiedrības līdzdalību) atbilst Vācijas Administratīvā procesa iestādē likuma 46.pantā noteiktais, ka administratīvo aktu nevar atcelt tikai tāpēc, ka tā izdošanā ir pieļauts procesuāls pārkāpums, kas nav ietekmējis lietas iznākumu. EST atzina, ka šāda prasība, ciktāl ar šo tiesību normu prasītājam, kurš ir „attiecīgās sabiedrības daļas loceklis”, ir noteikts pienākums pierādīt cēloņsakarību starp viņa apgalvoto procesuālo noteikumu pārkāpumu un administratīvā lēmuma rezultātu, ir Direktīvas 2011/92 11.panta pārkāpums. Ja administratīvā lēmuma, kas pieņemts, pārkāpjot procesuālu noteikumu, atcelšana tiek atteikta tikai tādēļ, ka prasītājs nespēj pierādīt šī pārkāpuma ietekmi uz minētā lēmuma pamatotību, šai Savienības tiesību normai tiek liegta jebkāda lietderīga iedarbība. Savienības likumdevējs nav paredzējis ne ierobežot pamatus, uz kuriem var atsaukties, pamatojot prasību, kas celta saskaņā ar valsts tiesību normu, ar kuru ir transponēts Direktīvas 2011/92 11.pants, ne saistīt iespēju norādīt uz procesuālo noteikumu pārkāpumu ar nosacījumu, ka tam ir jāietekmē apstrīdētā galīgā lēmuma saturs. EST arī atzina, ka Direktīvas 2011/92 11.pantam neatbilst vēl cita Vācijas tiesību norma, kas liedza tiesā prasību pamatot ar tādiem argumentiem, kuri nebija minēti procesā iestādē. EST gan norādīja, ka valsts likumdevējs ir tiesīgs paredzēt īpašus procesuālos noteikumus, piemēram, par argumenta, kurš ir norādīts ļaunprātīgi vai ļaunticīgi, nepieņemamību, kas ir uzskatāmi par pienācīgiem mehānismiem tiesvedības tiesā efektivitātes nodrošināšanai. Ņemot vērā, ka Latvijā ir līdzīgs tiesiskais regulējums, ir nepieciešams pievērst uzmanību šīm atziņām lietās, kas ir saistītas ar Direktīvas 2011/92 normu īstenošanu.

Profesors Mateo Gness (Matteo Gnes) priekšlasījumā par ES administratīvā procesa pamatprincipiem un to ietekmi uz nacionālajām administratīvā procesa tiesībām kā nozīmīgus atzīmēja gan vispārējos ES tiesību pamatprincipus, gan arī īpaši uzsvēra ES administratīvo tiesību principus. Profesors sīkāk apskatīja labas pārvaldības principu, informācijas atklātības principu, kā arī lojālas sadarbības principu. Lojālas sadarbības princips ir iekļauts Līguma par Eiropas Savienību 4.panta trešajā daļā. Tam ir gan pozitīvais elements (jādara viss, lai izpildītu pienākumus, kas izriet no ES līgumiem), gan negatīvais elements (nedrīkst darīt neko, kas kavē minēto pienākumu izpildi). Profesors uzsvēra, ka tas ir klasisks starptautisko tiesību princips un tas aptver arī ES institūciju pienākumus par labu nacionālajām institūcijām (230/81; C-2/88; C-2/88).

Praktiskajās nodarbībās tika risināti kāzusi un uz tā pamata salīdzinātas pieejas kāzusa jautājumiem dažādās ES valstīs. Risinot kāzusus profesores Diānas Urānijas Galetas (Diana Urania Galetta) vadībā, varēja konstatēt, ka ir valstis, kurās administratīvajā procesā nepastāv pieteikums par labvēlīga administratīvā akta izdošanu. Šajās valstīs tiesas lemj par atteikuma izdot labvēlīgu administratīvu aktu atcelšanu, un, ja atteikums tiek atcelts, tas nozīmē, ka iestādei vēlreiz jālemj par labvēlīga administratīva akta izdošanu. Šādas pieejas priekšrocība ir tā, ka lielāka nozīme tiek piešķirta procesuālajiem principiem un procesuālajiem pārkāpumiem, kas var mudināt iestādes precīzāk ievērot visas procesuālās prasības. Taču šāda pieeja arī rada risku, ka nenotiek efektīva ES materiālo tiesību īstenošana, jo viens un tas pats jautājums iestādē var tikt skatīts vairākas reizes.

Savukārt risinot kāzusus tiesneša Holgera Bomana (Holger Böhmann) vadībā, raisījās diskusijas par administratīvo tiesu kompetenci un robežām starp valsts pārvaldes kontroli un stāšanos valsts pārvaldes vietā. Vienā no kāzusiem apstākļi bija tādi, ka personas patvēruma pieteikums nebija ilgstoši izskatīts un nebija notikusi pat likumā paredzētā intervija, kuras laikā iestāde noskaidro visus apstākļus. Patvēruma meklētāja vērsās tiesā, prasot uzlikt pienākumu iestādei noteiktā termiņā izskatīt viņas pieteikumu. Viņa skaidri norādīja, ka nelūdz, lai tiesa uzliktu iestādei pienākumu piešķirt bēgļa vai alternatīvo statusu (izdot konkrēta satura obligāto administratīvo aktu). Tiesnesis H.Bomans norādīja, ka Vācijā šādās situācijās tiesa parasti pieteikumu interpretējot kā pieteikumu par labvēlīga administratīvā akta izdošanu. Vācijas tiesa tomēr lēma (BVerwG 1 C 18.17), ka šajā gadījumā ir pieļaujams prasījums tikai par pienākuma uzlikšanu izskatīt patvēruma pieteikumu. Kā norādīja H.Bomans, šāds risinājums ir nepieciešams, lai nodrošinātu efektīvu ES tiesību īstenošanu. Tiesai izskatot pieteikumu kā prasījumu par labvēlīga administratīvā akta izdošanu, pieteicējai tiktu liegta lietas izskatīšana pēc būtības iestādē. Taču atbilstoši ES tiesību aktiem patvēruma procesā lietisku un dokumentāru pierādījumu neesības dēļ īpaša nozīme tiek piešķirta personiskai intervijai ar patvēruma meklētāju, kuru iestādei ir pienākums organizēt atbilstoši dažādām prasībām, kas nodrošina patvēruma meklētājam iespēju brīvi (bez bailēm un kultūras īpatnību radītiem ierobežojumiem) izklāstīt savus apstākļus. Patvēruma procesa dēļ īpaši nozīmīgi ir arī nodrošināt pienācīgas pārsūdzības iespējas, jo var rasties komunikācijas kļūdas, kad patvēruma meklētāja stāstītais ir pārprasts vai patvēruma meklētājs nav sapratis jautājumu. Līdz ar to ir svarīgi nesamazināt personai pieejamo instanču skaitu, kas viņas lietu skatītu pēc būtības.

Salīdzinot Vācijas Administratīvā tiesas procesa likuma attiecīgo normu (113.panta piektā daļa) ar līdzīgu normu Administratīvā procesa likumā (254.pants), var konstatēt, ka Vācijas likums ir formulēts daudz elastīgāk un Vācijas likuma teksts pieļauj arī tādu risinājumu, ka iestādei tiek vienkārši uzdots izskatīt lietu, nenosakot konkrētu izdodamā obligātā administratīvā akta saturu. Vācijas likuma tekstā tiesas pienākums noteikt izdodamā administratīvā akta saturu nav saistīts ar iestādes rīcības brīvības neesību. Izdodamā akta saturs ir jānosaka, ja lieta ir gatava izlemšanai (wenn die Sache spruchreif ist). Pretējā gadījumā iestādei tiek uzdots izlemt lietu.

Itālijas Valsts padomes tiesnesis Fabricio Kafadži (Fabrizio Cafaggi) runāja par ES Pamattiesību hartā nostiprinātajām tiesībām uz efektīvu ES tiesību aizsardzību un sarežģītiem jautājumiem, ko šīs tiesības varētu radīt. Tiesnesis uzdeva, piemēram, jautājumu, vai šī norma nozīmē, ka vienas valsts tiesa varētu uzlikt pienākumu citas valsts iestādei sadarboties ar pirmās valsts iestādi, kurai ir jāizdod administratīvs akts ES tiesību regulētā jomā un kur ir nepieciešama šo iestāžu sadarbība. Spānijas Augstākās tiesas tiesnesis Rafaels Toledano Kantero (Rafael Toledano Cantero) runāja par tiesnešu atbildību. Tiesnesis norādīja, ka EST lietā Köbler (C-224/01) atzina, ka valsts atbildība var iestāties arī par pēdējās instances tiesu pieļautu ES tiesību pārkāpumu. Taču EST arī uzsvēra, ka valsts atbildība var iestāties tikai izņēmuma gadījumā, kad šī tiesa ir acīmredzamā veidā pārkāpusi piemērojamās tiesības. Konkrētajā gadījumā EST secināja, ka pārkāpums ir pietiekami nopietns, taču nav acīmredzams. Savukārt sprieduma lietā Traghetti del Mediterraneo (C-173/03) 43.punktā EST norādīja, kādi apstākļi ir jāizvērtē nacionālajai tiesai, kura lemj par valsts atbildību tiesas pārkāpuma gadījumā. Vienlaikus EST atzina: lai arī nav izslēdzams, ka valsts tiesībās ir precizēti kritēriji attiecībā uz pārkāpuma būtību vai pakāpi, kas ir jāizpilda, lai varētu iestāties valsts atbildība par Kopienu tiesību pārkāpumu, kas ir piedēvējams valsts tiesai, kura pieņem nolēmumu pēdējā instancē, šie kritēriji katrā ziņā nevarētu noteikt stingrākas prasības par tām, kas attiecināmas uz piemērojamo tiesību acīmredzamu pārkāpumu, kā tas ir precizēts arī iepriekš minētā sprieduma lietā Köbler 53.–56.punktā. Tiesnesis R.T.Kantero norādīja, ka jautājumus par valsts atbildību par tiesas pieļautu ES tiesību pārkāpumu EST ir risinājusi arī lietās C-154/08 Commission versus Spain: 12 November 2009; C-379/10 Commission versus Italy: 24 November 2011; C‑160/14 Ferreira da Silva: 9 September 2015; C‑416/17 Commission versus France: 4 October 2018.

Austrijas tiesnesis Martins Cukers (Matin Zucker) sniedza savu skatījumu par digitalizācijas radītajiem izaicinājumiem tiesu darbā. Kā trūkumus digitalizācijai viņš norādīja to, ka tiesnesim piezīmes ir ērtāk izdarīt papīra lietā, nevis e-lietā; darbs ar e-lietu var prasīt vairāk laika tiesnesim; ir risks, ka tiesas zālē visi skatās uz ekrāniem, nevis viens uz otru un lieciniekiem, līdz ar to var zust būtisks moments liecinieku liecību novērtēšanā; ilgstošs darbs ar digitāliem materiāliem var radīt papildu kaitējumu tiesneša veselībai. Pēc tiesneša runas diskusijā iesaistījās arī pārējie dalībnieki, kuri uzsvēra to, ka digitalizācijai ir arī pozitīvie aspekti, jo tie ļauj daudziem procesa dalībniekiem ērtāk iesniegt tiesai dokumentus un piekļūt lietas materiāliem; lietas izskatīšana ir iespējama arī tad, ja visas iesaistītās personas neatrodas vienā vietā (videokonferences); tiesnešiem ir vieglāk strādāt no mājām.