Ievads
Pat neapkopojot precīzu statistiku, ar pārliecību var teikt, ka lietās, kurās skartas cilvēktiesības, gan Senāta, gan visu citu Latvijas tiesu (ieskaitot Satversmes tiesu) nolēmumos ievērojami biežāk nekā uz Apvienoto Nāciju Organizācijas (ANO) dokumentiem atsauces ir veidotas uz reģionālajiem cilvēktiesību līgumiem, kā Eiropas Padomes Cilvēktiesību un Pamatbrīvību konvenciju (ECPAK), arī uz Eiropas Savienības Pamattiesību hartu, un no tiem izrietošo judikatūru. ANO konvencijas vai paktus tiesas parasti izmanto, ja tiem vai tajos ietvertajām normām nav reģionāla ekvivalenta; kā piemēram, ANO Bērna tiesību konvencija. Arī prasību pieteikumos mēdz būt sastopamas atsauces uz ANO deklarācijām, konvencijām, paktiem, taču bieži vien tās ir nominālas, neizvēršot konkrēto tiesību normu saturu un reizēm radot iespaidu, ka pieteicējs vēlējies „labāk uzrakstīt kaut ko lieku nekā par maz”.
Lai tiesību norma nepaliktu deklaratīva un abstrakta konstrukcija, tā ir jāiedzīvina – un parasti tas notiek ar tiesas palīdzību, interpretējot normas saturu un nosakot tās tvēruma robežas. ANO tiesību aizsardzības instrumentu – konvenciju un paktu – saturu pirmām kārtām atklāj uz to pamata veidotās attiecīgās komitejas, kuru galvenais uzdevums ir uzraudzīt attiecīgo starptautisko instrumentu ievērošanu dalībvalstīs; pamatojoties uz valdību sagatavotajiem ziņojumiem, tām jāsniedz rekomendācijas, kas tiek ietvertas nobeiguma ziņojumos (concluding observations) par konvencijas vai pakta izpildi katrā dalībvalstī. Šobrīd deviņu ANO komiteju mandāts ļauj tām izskatīt arī individuālas sūdzības par konvencijas vai pakta pārkāpumu, ja attiecīgā valsts ir atzinusi, ka pret to var tikt vērsta šāda procedūra.
Tomēr individuālo sūdzību izskatīšana nav komiteju galvenais uzdevums, un lēmumi šajās lietās ir ar „kvazijuridisku” nozīmi. Proti, komitejas var konstatēt attiecīgā līguma pārkāpumu, taču šim viedoklim nav tiesas sprieduma spēka, bet gan rekomendējošs raksturs. Jāņem vērā arī tas, ka nebūt ne visas valstis ir attiecībā pret sevi atzinušas individuālo sūdzību procedūras. Tas lielā mērā izskaidro, kāpēc mūsu reģionā – Eiropā – indivīdi savu cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzībai daudz biežāk izmanto Eiropas Cilvēktiesību tiesas (ECT) judikatūru, jo ECT kompetence attiecībā uz individuālo iesniegumu izskatīšanu ir automātiski saistoša visām valstīm, kuras ratificējušas ECPAK, un, tā kā tas ir viens no Eiropas Padomes pamatdokumentiem, to ir ratificējušas visas 47 dalībvalstis. Turklāt ECPAK 46.panta pirmā daļa noteic, ka „Augstās Līgumslēdzējas Puses apņemas ievērot galīgo Tiesas spriedumu ikvienā lietā, kurā tās ir puses”.
Neraugoties uz iepriekšminēto, ANO konvencijas un pakti ir neatņemama starptautisko cilvēktiesību un pamatbrīvību sistēmas sastāvdaļa, un nebūtu pareizi tos ignorēt. Viens no veidiem, kā ANO mehānismi, konstatējot sistēmiskas problēmas šo instrumentu piemērošanā vai vēloties uzsvērt kādu atsevišķu būtisku aspektu, interpretē attiecīgajās konvencijās un paktos ietvertās tiesības, ir vispārējie komentāri, un šajā rakstā autore pamato, kāpēc vērts pievērst uzmanību šim resursam.
Normatīvais pamats
Interesanti, ka nevienai no komitejām, kuras pārrauga attiecīgo instrumentu piemērošanu, nav skaidri formulēta mandāta publicēt vispārējos komentārus, kas interpretē attiecīgo konvenciju vai paktu normas. Vispārējie komentāri, turklāt visai nekonkrēti, ir pieminēti vienīgi Starptautiskā pakta par pilsoniskajām un politiskajām tiesībām (SPPPT) 40.panta ceturtajā daļā: „[Cilvēktiesību] Komiteja pētī šā Pakta dalībvalstu iesniegtos ziņojumus. Tā nosūta dalībvalstīm savus ziņojumus un vispārīga rakstura komentārus, kā tā uzskata par pareizu. Komiteja var arī nosūtīt Ekonomiskajai un Sociālajai padomei šos komentārus kopā ar ziņojumu eksemplāriem, ko tā saņēmusi no šā Pakta dalībvalstīm.” No šā teksta nav noprotams, vai tie ir domāti kā konkrētai dalībvalstij adresēti komentāri vai komentāri, kas adresēti visām dalībvalstīm. Par šo jautājumu Cilvēktiesību komitejā 1980.–1981.gadā bija nopietnas debates, līdz tika nolemts adresēt vispārējos komentārus visām valstīm. Nolūks bija uzlabot un unificēt ziņošanas procesu un SPPPT piemērošanu, ņemot vērā, ka ziņojumi tiek saņemti no visu pasaules reģionu valstīm ar atšķirīgām politiskajām, sociālajām un tiesiskajām sistēmām. 1981.gadā tika publicēti pirmie pieci Cilvēktiesību komitejas vispārējie komentāri.
Jāpiezīmē, neraugoties uz to, ka komitejām nav piešķirts skaidrs mandāts interpretēt starptautisko līgumu normas ar vispārējo komentāru palīdzību, neviena ANO dalībvalsts nav cēlusi formālus iebildumus pret šo praksi; gluži otrādi – arī dalībvalstis piedalās vispārējo komentāru sagatavošanā. Jāsecina, ka šī sistēma 40 gadu laikā ir nostabilizējusies un pierādījusi sevi.
Vispārējo komentāru vieta starptautisko tiesību sistēmā
Ir skaidrs, ka vispārējiem komentāriem tāpat kā citiem paktu un konvenciju izpildi uzraugošo komiteju lēmumiem un ziņojumiem formāli nav juridiski saistoša spēka. Sākotnēji tie tika iecerēti kā procesuālas vadlīnijas un instrukcijas, kā sagatavot valstu ziņojumus, un nebija domāts, ka tie ieņems kādu patstāvīgu vietu starptautisko tiesību sistēmā. Tomēr pakāpeniski tie ir kļuvuši par autoritatīvu paktu un konvenciju interpretācijas avotu, kas ir neatkarīgs no ziņojumu sagatavošanas sistēmas. Komitejas izmanto komentārus, lai plašāk skaidrotu cilvēktiesību līgumos iekļautās normas, kā arī sniegtu norādījumus dalībvalstīm par šo līgumu standartu ieviešanu nacionālā līmenī.
Mainījusies ir arī komentāru sagatavošanas kārtība. Rakstā par 2018.gada 30.oktobrī pieņemto vispārējo komentāru par SPPPT 6.pantu (tiesības uz dzīvību) autore Madara Meļņika skaidro: „Dokumentā norādīts virziens, kādā turpmāk būtu interpretējamas un piemērojamas tiesības uz dzīvību. Tas galvenokārt apkopo Komitejas nolēmumos un noslēguma ziņojumos par cilvēktiesību stāvokli Pakta dalībvalstīs ietvertos secinājumus, kā arī īpašo ziņotāju ziņojumos paustās atziņas. [..] Būtiski, ka šis komentārs apjoma ziņā 11 reizes pārsniedz 1982.gadā šī panta skaidrojumam izdoto komentāru Nr.6, un tas ir vairākus gadus ilgušu vispusīgu debašu rezultāts. Komentāra rakstīšanas laikā bija iesaistīti gan valstu pārstāvji, gan pilsoniskā sabiedrība un nevalstiskās organizācijas, kā arī akadēmiķi. [..] [T]ieši šie dalībnieki norādījuši Komitejai uz aspektiem, par kuriem tā iepriekš nebija aizdomājusies. Līdz ar to dokuments patiešām „iet līdzi laikam [..]”.
Šeit labi atspoguļots, kā mūsdienās norisinās vispārējo komentāru sagatavošana: tas vairs nav relatīvi šauras ekspertu grupas viedoklis par attiecīgo normu vai arī konvencijas vai pakta sakarā būtisku jautājumu; komentāros tiek apkopota plaša prakse un viedokļi, tādējādi padarot tos daudzpusīgākus, aptverošākus un – līdz ar to – labāk un plašāk pielietojamus kā nesaistošu tiesību normu (soft law).
Kā jau iepriekš minēts, komentāru sagatavošanā piedalās arī dalībvalstis. Tā informatīvajā ziņojumā „Par Latvijas pārstāvja starptautiskajās cilvēktiesību institūcijās darbu 2018.gadā” lasāms: „2018.gadā Pārstāvja birojs sagatavoja viedokli ANO Bērnu tiesību komitejai par tās izstrādātā Vispārējā komentāra Nr.24 „Par bērnu tiesībām kriminālprocesā” projektu.”
Svarīgi arī tas, ka vispārējie komentāri nav statisks dokuments; būtiski evolucionējot izpratnei par kādiem tiesību jautājumiem, komitejas atgriežas pie tiem, pārstrādājot un izvēršot attiecīgā vispārējā komentāra tvērumu un interpretāciju. Piemēram, iepriekšminētais 2018.gadā pieņemtais vispārējais komentārs nr.36 par SPPPT 6.pantu (tiesības uz dzīvību), kurš ir 21 lappusi garš un satur 272 atsauces, aizstāj 1982.gada vispārējo komentāru nr.6 un 1984.gada vispārējo komentāru nr.14, kuri katrs sastāvēja vien no septiņiem punktiem.
Vispārējo komentāru pielietojums praksē
Vispārējo komentāru saturs, līdz ar to pielietojums ir dažāds: ir komentāri, kas fokusējas uz attiecīgās komitejas iekšējām procedūrām, kamēr citos komentāros interpretētas konvencijās vai paktos ietvertās materiālās tiesību normas. Komentāri apkopo to pieredzi, ko komitejas ir uzkrājušas savas darbības laikā, izskatot valstu ziņojumus un individuālās sūdzības, un padara to pieejamu visām dalībvalstīm, vēršot uzmanību uz sistēmiskiem trūkumiem, kas parādās daudzos ziņojumos, kā arī iesakot ziņošanas procesa uzlabojumus un veicinot konsekventu normu piemērošanu. Mūsdienās tie pamatā pilda trīs funkcijas: tie ietver juridisko analīzi, tiesību politikas ieteikumus un norāda normu piemērošanas praktisko virzienu.
Vispārējie komentāri atšķiras arī ar to, ka daži no tiem formulē, ko konkrētās tiesības paredz, kamēr citi – ko tām vajadzētu paredzēt, proti, to saturs variējas no tiesību reālās piemērošanas konstatācijas līdz labās prakses ieteikumiem. Vispārējie komentāri pārklāj arī tā sauktās cilvēktiesību pelēkās zonas: piemēram, ANO Ekonomisko, sociālo un kultūras tiesību komiteja 1984.gadā pieņēma vispārējo komentāru nr.5 par personām ar invaliditāti, lai gan Starptautiskais pakts par ekonomiskajām, sociālajām un kultūras tiesībām tieši nerunā par personām ar invaliditāti. Vienlaikus jāatzīst, ka šāda jaunrade tiek arī kritizēta, īpaši, ja vispārējie komentāri satur politiski nepopulāras interpretācijas.
Ņemot vērā vispārējo komentāru dinamisko attīstību un līdz ar to progresīvo normu interpretāciju, uz tiem, vēršoties tiesā, mēdz atsaukties iesniedzēji.
Arī starptautiskās tiesas (Eiropas Cilvēktiesību tiesa, Starpameriku cilvēktiesību tiesa, Āfrikas Cilvēku un tautu tiesību komisija, starptautiskās krimināltiesas un ANO cilvēktiesību līgumu ievērošanas uzraudzības mehānismi) izmanto tos savā praksē, tādējādi nostiprinot vispārējo komentāru tiesisko autoritāti. Tomēr tas nenozīmē, ka dalībvalstu vidū būtu vienprātība, vai vispārējie komentāri ir izmantojami, lai interpretētu starptautiskos līgumus, kā to paredz Vīnes konvencijas par starptautisko līgumu tiesībām 31.panta „Iztulkošanas vispārējie noteikumi” trešā daļa. Nacionālo tiesu prakse dažādās valstīs šai ziņā būtiski atšķiras: pat viena reģiona ietvaros ir tiesas, kas uzskata vispārējos komentārus par nopietnu tiesību avotu, kamēr citas nepiekrīt šādam statusam.
Tomēr jebkurā gadījumā realitāte ir tāda, ka vispārējie komentāri tiek izmantoti argumentos un spriedumos lietās visā pasaulē. Praksē tie ir kļuvuši par spēcīgu un neaizstājamu juridisku instrumentu, kas palīdz gan nostiprināt standartus, gan paplašināt normu tvērumu atbilstoši mūsdienu situācijai.
QR
