Eiropas Cilvēktiesību tiesas prakses ietekme uz iestāžu diskrecionārās varas kontroli administratīvajās tiesās

Iestāžu diskrecionārā vara ir labi pazīstams koncepts Eiropas valstu administratīvajās tiesībās. Tiek atzīts, ka šādos gadījumos administratīvās tiesas nevar veikt pilnu pārbaudi pār iestādes pieņemtajiem lēmumiem. Administratīvās tiesas var pārbaudīt tikai iestāžu lēmumu tiesiskumu, bet nevar pārbaudīt lēmumu lietderību.

Latvijā ir atzīts, ka, kontrolējot iestādes rīcības brīvības izmantošanu, administratīvās tiesas var pārbaudīt, vai nav pieļauta kāda no kļūdām rīcības brīvības izmantošanā: rīcības brīvības pārsniegšana; rīcības brīvības neizmantošana, kad iestāde neatpazīst, ka tai ir rīcības brīvība un neizvērtē visus iespējamos risinājumus; un rīcības brīvības nepareiza izmantošana, kas aptver iespēju pārbaudīt gan dažādu tiesību principu (gan materiālu, gan procesuālu) ievērošanu, gan arī to, vai iestāde metodoloģiski korekti ir veikusi lietderības apsvērumus. Novērtējuma brīvības gadījumā tiesa var pārbaudīt, vai iestādes izdarītais secinājums nav acīmredzami kļūdains, vai ir ievēroti tiesību principi un vai nav pieļautas procesuālas kļūdas, kas varēja ietekmēt iestādes secinājumus.

To, vai Latvijas tiesas atzīs, ka iestādei ir piešķirta diskrecionārā vara, ietekmē vairāki faktori.

Pirmkārt, tas ir atkarīgs no piemērojamās tiesību normas teksta. Tam, ka likumdevējs ir piešķīris iestādei diskrecionāro varu, ir skaidri jāatspoguļojas normas tekstā.

Otrkārt, to ietekmē arī katras valsts vēsturiskā pieredze, tradīcijas un tiesību sistēmas īpatnības. Piemēram, Latvijā līdzīgi kā citās valstīs, kas ir piedzīvojušas nedemokrātiskus režīmus, tiek uzskatīts, ka izpildvaru vajag pakļaut stingrai tiesu varas kontrolei. Līdz ar to administratīvās tiesas Latvijā ir mazāk gatavas atzīt, ka iestādei ir piešķirta diksrecionārā vara, ja salīdzina ar valstīm, kurām nesenā pagātnē nav šāda nedemokrātisku režīmu pieredzes. Šaubu gadījumā Latvijas administratīvās tiesas izšķirsies par labu diksrecionārās varas neatzīšanai un stingras kontroles īstenošanai.

Latvijas tiesību sistēmā ļoti nozīmīga vieta ir cilvēktiesībām un tiesību principiem. Latvijā Eiropas Cilvēktiesību konvencija ir tieši piemērojama un tā ir būtisks instruments arī Latvijas Republikas Satversmē garantēto tiesību interpretācijā. Līdz ar to tiesas parasti pilnībā pārbauda, vai konkrētā gadījumā cilvēktiesību ierobežojums atbilst Latvijas Republikas Satversmei un starptautiskiem cilvēktiesību līgumiem, tostarp Eiropas Cilvēktiesību konvencijai. Tāpat Latvijā tiek uzskatīts, ka tiesas var pilnībā pārbaudīt arī samērīguma principa kā materiāla tiesību principa piemērošanas pareizību. Līdz ar to pat gadījumos, kad tiesību normas teksts principā ļautu atzīt, ka iestādei ir piešķirta diskrecionārā vara, nepieciešamība piemērot cilvēktiesības un tiesību principus bieži vien sašaurina šīs diskrecionārās varas robežas vai pat noved pie tā, ka tiesas nemaz neatzīst iestāžu dikrecionāro varu.

Tas nozīmē arī to, ka Eiropas Cilvēktiesību tiesas spriedumiem ir liela nozīme tajā, vai tiesas atzīs, ka iestādei konkrētā gadījumā ir diskrecionārā vara, un cik stingras būs iestādes lēmumu vai darbību kontroles robežas.

Lai to ilustrētu, par piemēru var ņemt divas lietas, kur iestāde bija aizliegusi kādai personai rīkot gājienu vai sapulci.

Apskatot Latvijas tiesību normas, var konstatēt, ka attiecīgās likuma normas teksts ļautu atzīt iestāžu diskrecionāro varu, pieņemot lēmumus par aizliegumu rīkot sapulci vai gājienu. Taču Latvijas administratīvo tiesu praksē nav atzīts, ka iestādei šajos gadījumos būtu diskrecionārā vara. Latvijas administratīvās tiesas, lai nodrošinātu cilvēktiesību ievērošanu, seko Eiropas Cilvēktiesību tiesas praksē atzītajiem detalizētajiem un stingrajiem kritērijiem pulcēšanās brīvības ierobežojumu izvērtēšanā un līdz ar to īsteno stingru kontroli pār iestādes pieņemto lēmumu.

Ilustrācijai var minēt divas Latvijas administratīvajās tiesās izskatītas lietas par aizliegumiem rīkot gājienu un sapulces 2014.gadā pēc tam, kad Krievija jau bija prettiesiski okupējusi Krimu. Vienā gadījumā persona gribēja organizēt gājienu uz Uzvaras pieminekli Rīgā un sapulci pie tā 9.maijā, kas PSRS tika svinēta kā Uzvaras diena. Organizatori bija norādījuši, ka viņu pulcēšanās mērķis ir iestāties par iespēju bērniem Latvijā iegūt izglītību krievu valodā. Otrajā gadījumā organizētāji norādīja, ka viņi rīkos pulcēšanos pie Ukrainas vēstniecības Rīgā, aicinot uz mieru Ukrainā.

Administratīvās tiesas šajās lietās pieteikumus noraidīja. Tiesas atzina, ka pirmā pasākuma patiesais mērķis bija krievu nācijas pārākuma demonstrēšana un netieša latviešu tautas un valodas noliegšana, bet otrā pasākuma patiesais mērķis bija atbalstīt seperātistu grupas Ukrainā. Izvērtējot visus lietas apstākļus, arī ģeopolitisko situāciju un Krievijas apdraudējuma Latvijas suverenitātei pieaugumu, administratīvās tiesa atzina, ka ierobežojums ir noteikts ar likumu, tam ir leģitīms mērķis un tas ir samērīgs.

Šajos spriedumos nav atzīts, ka iestādei būtu diskrecionārā vara, un tiesa veica detalizētu un stingru kontroli pār iestādes pieņemtajiem lēmumiem, balstoties uz Eiropas Cilvēktiesību tiesas izstrādātajiem detalizētajiem un striktajiem kritērijiem pulcēšanās brīvības ierobežojumu izvērtēšanai. Tas parāda, ka gadījumos, kad Eiropas Cilvēktiesību tiesa veic stingru kontroli pār cilvēktiesību ierobežojumiem, Latvijas administratīvās tiesas neatzīs iestāžu diskrecionāro varu un arī pašas īstenos stingru kontroli.

Ir jāatzīmē, ka personas, kas vēlējās rīkot pasākumus, vērsās Eiropas Cilvēktiesību tiesā. Eiropas Cilvēktiesību tiesa šogad ar spriedumu lietā Rodina and Borisova v. Latvia atzina, ka pieteicēju cilvēktiesības nav pārkāptas. Manuprāt, Eiropas Cilvēktiesību tiesa īstenoja visai stingru kontroli pār pulcēšanās brīvības ierobežojumiem. Tā pēc rūpīgas izvērtēšanas atzina par pamatotu Latvijas administratīvo tiesu secinājumu par attiecīgā gājiena un piketa patiesajiem mērķiem, kā arī piekrita tam, ka ģeopolitiskā situācija ir nozīmīga šajā kontekstā. Vienlaikus Eiropas Cilvēktiesību tiesa spriedumā norādīja, ka valstij šajos gadījumos ir zināma novērtēšanas brīvība (margin of appreciation), kas ir plašāka tad, ja tiek lemts par fiziskas personas vai biedrības rīkotu pulcēšanos, nekā tad, ja lemj par politisku partiju rīkotu pulcēšanos.

Vai tas, ka Eiropas Cilvēktiesību tiesa atzina valstij novērtēšanas brīvību, būs pamats Latvijas administratīvajām tiesām mainīt savu stabilo praksi, atzīt iestāžu diksrecionāro varu un īstenot mazāk stingru kontroli? Atļaušos prognozēt, ka tā nenotiks. Eiropas Cilvēktiesību tiesas izmantotais novērtēšanas brīvības koncepts un administratīvajās tiesībās izmantotais iestāžu diskrecionārās varas koncepts, lai arī ir līdzīgi, tomēr nav identiski, un saikne starp tiem nav automātiska. Tas, ka Eiropas Cilvēktiesību tiesa ir atzinusi valstij novērtēšanas brīvību, neprasa administratīvajām tiesām samazināt to īstenoto kontroli pār iestāžu diksrecionāro varu. Eiropas Cilvēktiesību konvencijas mērķis ir nodrošināt minimālo cilvēktiesību aizsardzības līmeni, bet valstīm ir atļauts nodrošināt arī augstāku aizsardzības līmeni. Līdz ar to, ja administratīvās tiesas jau ir pieradušas veikt stingru un detalizētu pārbaudi par cilvēktiesību ierobežojumu, tās, visticamāk, turpinās to darīt, jo tas parasti nodrošina augstāku cilvēktiesību aizsardzības līmeni. Turklāt stingrāka kontrole nacionālā līmenī nereti ir viens no iemesliem, kas ļauj Eiropas Cilvēktiesību tiesai atzīt, ka valstij konkrētajā jautājumā ir novērtēšanas brīvība, un īstenot mazāk stingru kontroli.