Konstitucionālās tiesas un Augstākās tiesas dialogs kā līdzeklis cilvēktiesību aizsardzībā

Ievads

Tiesiskas valsts darbībai būtu jābūt organizētai tā, lai cilvēktiesības īstenotos pašas. Tomēr strīdi saistībā ar cilvēktiesību ievērošanu (respect), aizsargāšanu (protect) un nodrošināšanu (fulfil) vienmēr ir bijuši un, visticamāk, arī nezudīs. Savukārt tiesu uzdevums ir nodrošina šo strīdu taisnīgu izšķiršanu. Šajā auditorijā būtu lieki klāstīt teorētiskās atziņas par Augstākās tiesas un Satversmes tiesas neatsveramo nozīmi tiesiskas valsts nostiprināšanā. Es izvēlējos runāt par tiesu sadarbību un komunikāciju, proti, par tiesu dialogu, kas vērsts uz vienotu mērķi – pēc iespējas labāk aizsargāt cilvēktiesības.

Šis dialogs jeb savstarpējā komunikācija var izpausties dažādos veidos. Aplūkošu trīs.

[1] Pirmais sadarbības veids ir informācijas apmaiņa starp tiesnešiem un tiesu darbiniekiem par dažādiem tiesību jautājumiem (neoficiālā jeb neprocesuālā sadarbība).

Šodienas konference ir viens no šāda dialoga piemēriem.

Par tiesu sadarbību diskutējām gan 2002. gadā, gan 2010. gadā Satversmes tiesa organizētajās konferencēs Tiesas pieteikums Satversmes tiesā.

[2]  Otrais sadarbības veids ir abpusēja tiesu prakses izmantošana.

Neatkarīgi no pieteikuma iesniedzēja Satversmes tiesa, gatavojot lietu, citastarp pēta arī Augstākās tiesas praksi. Un ne vienā vien Satversmes tiesas spriedumā iespējams atrast atsauci uz konkrētiem nolēmumiem (Lietā par notiesāto saraksti ar valsts institūcijām, Lietā par notiesāto atrašanos gultā dienas laikā, Lietā par nekustamā īpašuma atsavināšanu Terehovas robežkontroles punkta vajadzībām, Lietā par priekšvēlēšanu aģitācijas ierobežojumiem).

Savukārt Augstākajai tiesai tāpat kā pārējām valsts institūcijām un amatpersonām (arī fiziskajām un juridiskajām personām) ir obligāti Satversmes tiesas spriedumi un tajos sniegtā attiecīgās tiesību normas interpretācija. Tāpat saistoša ir arī lēmumos par tiesvedības izbeigšanu sniegtā tiesību normas interpretācija.

[3]  Savukārt trešais un, iespējams, visvairāk diskusijas raisošais dialoga veids ir tiesu nolēmumos sniegtā sava viedokļa argumentācija Satversmes tiesas procesa ietvaros.

Šo veidu centīšos analizēt nedaudz dziļāk, aplūkojot gan statistiku, gan normu interpretācijas iespējas, gan juridiskā pamatojuma prasību.

Statistika

[4]  Saeima 2000.  gada 30. novembrī pieņēma likumu Grozījumi Satversmes tiesas likumā. Tie piešķīra Satversmes tiesai tiesības līdzās abstraktai normu kontrolei veikt arī konkrēto normu kontroli, savukārt tiesām pienākumu vērsties Satversmes tiesā, ja tās konstatē piemērojamās normas neatbilstību augstāka juridiskā spēka tiesību normām. Minētās normas stājās spēkā līdz ar grozījumiem procesuālajos likumos.

Pirmais tiesas pieteikums Satversmes tiesā saņemts 2003. gada 10. aprīlī. Laika posmā no 2003. gada līdz 2012. gada 1. maijam Satversmes tiesas kolēģijas ir izskatījušas 61 pieteikumu par lietas ierosināšanu, kas saņemti no tiesām. Pamatojoties uz šiem pieteikumiem, ierosinātas 36 lietas (pēc AT pieteikumiem - 15 lietas) un pieņemti 24 lēmumi par atteikšanos ierosināt lietu.

Līdz šim brīdim, ievērojot to, ka vairākas lietas ir bijušas apvienotas un dažas lietas vēl nav izskatītas, nolēmumi ir pieņemti 29  lietās: 15  spriedumi (pēc AT pieteikumiem – 6 spriedumi) un 14  lēmumi par tiesvedības izbeigšanu (pēc AT pieteikumiem – 6 lēmumi).

[5] Statistika liecina, ka salīdzinoši liels skaits tiesas pieteikumu Satversmes tiesā nenonāk līdz izskatīšanai pēc būtības (spriedumam).

Gandrīz 40% no pieteikumiem tiek atsijāti, jau kolēģijā lemjot par lietas ierosināšanu. Kolēģijas atteikumiem ir bijuši dažādi iemelsi, bet es šajā jautājumā analizēšu vienu no tiem – juridisko pamatojumu tiesas pieteikumā Satversmes tiesai.

Otrs jautājums, par ko runāšu, ir konstitucionālās kontroles nošķiršana no jautājuma par apstrīdētās normas interpretāciju un piemērošanu. Tiesvedības izbeigšana Satversmes tiesā lietās, kas ierosinātas pēc tiesas pieteikuma, pārsvarā gadījumu saistīta ar normas interpretāciju. Proti, konkrētajos gadījumos tiesa pati varēja interpretēt normu atbilstoši Satversmei vai arī tiesa nebija pilnībā noskaidrojusi apstrīdētās normas saturu.

Interpretācija

[6] Interpretējot un piemērojot tiesību normas atbilstoši Satversmei, tiek novērsts pamats apšaubīt apstrīdētās normas konstitucionalitāti. Ja Satversmes tiesā ierosinātā lieta attiecas uz apstrīdētās normas piemērošanu un interpretāciju atbilstoši Satversmei, Satversmes tiesa tiesvedību lietā izbeidz, jo nav pamata turpināt lietas izskatīšanu un vērtēt apstrīdētās normas atbilstību Satversmei. Šis ir visbiežākais iemesls tiesvedības izbeigšanai, kad Satversmes tiesa izvērtē lietas, kas ierosinātas pēc tiesas pieteikuma.

Visās šajās lietās Satversmes tiesas kolēģija, ierosinot lietu, lēmumā ir atsaukusies uz Satversmes tiesas likuma 16. panta pirmo punktu (Satversmes tiesa izskata lietas par likumu atbilstību Satversmei) un norādījusi, ka prasījums ir piekritīgs Satversmes tiesai. Līdz ar to var secināt, ka bez padziļinātas apstākļu izpētes ne tikai tiesai (kas iesniegusi pieteikumu Satversmes tiesā), bet arī Satversmes tiesas kolēģijai šajā procesa stadijā nav bijis iespējams konstatēt, ka lietā jautājums nav par normas atbilstību augstāka juridiska spēka tiesību normai, bet gan par normas interpretāciju.

Dažkārt Satversmes tiesa tikai pēc iepazīšanās ar papildu informāciju (tai skaitā ar institūcijas, kas izdevusi apstrīdēto aktu, atbildes rakstu) var konstatēt, ka tiesas iesniegtajā pieteikumā identificētā situācija ir tiesību normas piemērošanas jautājums. Piemēram, lēmumā par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2010-47-01 (Lieta par nepilsoņu tiesībām zemes reformas ietvaros) Satversmes tiesa ir tieši norādījusi, ka „apstrīdētās normas patiesās jēgas un mērķa noskaidrošana bija iespējama tikai Satversmes tiesas procesa ietvaros, uzklausot gan apstrīdētās normas pieņēmēja – Saeimas, gan apstrīdētās normas izstrādātāja un ierosinātāja – Ministru prezidenta viedokli”.

Tādējādi Satversmes tiesas lēmums par tiesvedības izbeigšanu lietā nebūtu jāuztver kā pārmetums tiesai, kas iesniegusi pieteikumu Satversmes tiesā.

Vienlaikus vēlos vērst tiesu (arī Augstākās tiesas) uzmanību uz vairākām Satversmes tiesas lēmumos par tiesvedības izbeigšanu ietvertām atziņām.

[7] Tiesu varas uzdevums ir gādāt, lai, izskatot katru konkrēto lietu, tiktu garantēta Satversmes normu, likumu un citu normatīvo aktu īstenošana, vispārējo tiesību principu ievērošana, kā arī aizsargātas cilvēka tiesības un brīvības. Tiesiskā valstī tieši vispārējās jurisdikcijas tiesas ir atzīstamas par efektīvāko mehānismu, kas, izvērtējot katru gadījumu individuāli, var konstatēt, vai ir ievērots saprātīgs līdzsvars starp konkrētās personas tiesībām un sabiedrības interesēm. Tiesas tiesības vērsties konstitucionālajā tiesā, ja lietas izskatīšanas gaitā rodas pamatotas šaubas par lietā piemērojamās tiesību normas atbilstību augstāka juridiskā spēka tiesību normām, jeb tā sauktā konkrētā kontrole nav prejudiciālais jautājums par lietā piemērojamās tiesību normas interpretāciju. Līdz ar to gadījumā, kad lieta attiecas uz apstrīdētās normas piemērošanu un interpretāciju, Satversmes tiesai nav pamata turpināt lietas izskatīšanu.

[8] Principiālus tiesību normu interpretācijas jautājumus izlemj kasācijas instances tiesa, kas arī nodrošina tiesību normu vienveidīgu piemērošanu. Satversmes tiesa, īstenojot normas konstitucionālo kontroli, var iesaistīties tad, ja nepastāv vai jau ir pilnībā izmantoti visi citi pieejamie līdzekļi, lai atrisinātu konkrētu tiesisko strīdu.

Par minētajiem līdzekļiem ir uzskatāma arī tāda tiesību normu interpretācija un piemērošana, kas novērš radušos vai iespējamo kādas tiesību normas neatbilstību augstāka juridiskā spēka tiesību normām. Satversmei atbilstoša tiesību normu piemērošana ietver sevī pareizās tiesību normas atrašanu un atbilstošu interpretēšanu, intertemporālās un hierarhiskās piemērojamības izvērtēšanu, atbilstošās judikatūras izmantošanu, kā arī tiesību tālākveidošanu.

[9] Satversmes tiesa vairākkārt ir norādījusi, ka jautājumi, kas attiecas uz konkrētu likuma normu piemērošanu un interpretāciju, pamatā ir vispārējās jurisdikcijas tiesu, kā arī administratīvo tiesu kompetencē.

Turklāt tiesību normu piemērošanas neatņemama sastāvdaļa ir arī tiesisko seku konkretizēšana. Šajā posmā tiesību piemērotājam, izmantojot tiesību normas iztulkošanas metodes, jāapsver tiesiskās sekas un jāizvēlas tās, kuras sakrīt ar tiesību normas mērķi, neatkarīgi no šīs tiesību normas gramatiskā formulējuma.

[10]  Ja, piemērojot visas iztulkošanas metodes, apstrīdēto normu ir iespējams iztulkot tādā veidā, kas atbilst augstāka juridiskā spēka tiesību normai, tad Satversmes tiesai nav pamata veikt apstrīdētās normas [hierarhijas] konkrēto kontroli.

Tādējādi pirms konkrētās tiesību normas kontroles ietvaros vērsties Satversmes tiesā, ir jāpārliecinās, vai ar tiesību normu iztulkošanas metožu palīdzību nav iespējams atspēkot radušās šaubas par šīs tiesību normas neatbilstību augstāka juridiska spēka tiesību normām.

Juridiskais pamatojums tiesas pieteikumā

[11]  Satversmes tiesas likuma 18. panta pirmās daļas 4. punkts citastarp ietver prasību pieteikumā norādīt tā juridisko pamatojumu. Savukārt likuma 19.¹ panta otrās daļas pirmais teikums paredz, ka tiesas pieteikums formulējams motivēta lēmuma veidā.

[12] Kas būtu ietverams juridiskajā pamatojumā?

Satversmes tiesa ir norādījusi, ka „par pieteikuma juridisko pamatojumu ir uzskatāma apstrīdētās normas satura analīze, paskaidrojumi, kādā veidā apstrīdētā norma ierobežo [personas] pamattiesības, apstrīdētās normas pieņemšanas procedūras tiesiskuma izvērtējums, kā arī apstrīdētās normas leģitīmā mērķa un pamattiesību ierobežojuma samērīguma izvērtējums”.

Tomēr dažādos tiesību jautājumos analīzes metodika var atšķirties.

[13] Tiesas praksē ir izstrādātas skaidras prasības tam, kas būtu ietverams juridiskajā pamatojumā, ja jautājums ir par apstrīdētās normas atbilstību vienlīdzīgas attieksmes prasībai.

Nepietiek tikai ar pantu citēšanu, atšķirīga tiesiskā regulējuma un atšķirīgas attieksmes kritērija konstatēšanu. Lai Satversmes tiesa varētu izvērtēt apstrīdētās normas atbilstību Satversmes 91. panta pirmajā teikumā ietvertajam vienlīdzības principam, pieteikumā ir jāpamato:

1)  kuras personas (personu grupas) atrodas vienādos un pēc noteiktiem kritērijiem salīdzināmos apstākļos;

2)  vai apstrīdētā norma paredz vienādu vai atšķirīgu attieksmi pret šīm personām;

3)  ka šādai attieksmei nav objektīva un saprātīga pamata, proti, tai nav leģitīma mērķa vai nav ievērots samērīguma princips.

[14]  Līdzīgi Satversmes tiesa ir norādījusi, kas būtu ietverams juridiskajā pamatojumā, ja jautājums ir par pamattiesību ierobežojumu.

Lai pamatotu apgalvojumu, ka ierobežojums nav attaisnojams, nepieciešams sniegt analīzi: 1) vai pamattiesību ierobežojums ir noteikts ar likumu; 2) vai šim ierobežojumam ir leģitīms mērķis; 3) vai ierobežojums ir samērīgs ar leģitīmo mērķi.

Pieteikumā ir jāizvērtē apstrīdētās normas leģitīmais mērķis, pamattiesību ierobežojuma atbilstība samērīguma principam, kā arī jāsniedz attiecīgā Satversmes panta satura izvērtējums un jānorāda, kādā veidā apstrīdētā norma ierobežo šīs tiesības.

Par pieteikuma juridisko pamatojumu Satversmes tiesas likuma izpratnē nav uzskatāms arī pieteikuma iesniedzēja apgalvojums, ka apstrīdētās normas leģitīmo mērķi būtu iespējams sasniegt ar indivīda tiesības mazāk ierobežojošiem līdzekļiem, ja nav norādīts, kas būtu uzskatāms par saudzējošāku līdzekli apstrīdētās normas leģitīmā mērķa sasniegšanai. Pieteikumā ir nepieciešams pierādīt šādu alternatīvu līdzekļu pastāvēšanu un pamatot, ka tie ir atbilstoši apstrīdētās normas leģitīmā mērķa sasniegšanai.

Satversmes tiesa, vērtējot, vai leģitīmo mērķi var sasniegt ar indivīda tiesības mazāk ierobežojošiem līdzekļiem, ir norādījusi, ka saudzējošāks līdzeklis ir nevis jebkurš cits, bet tikai tāds līdzeklis, ar kuru var sasniegt leģitīmo mērķi vismaz tādā pašā kvalitātē.

[15] Likumdevējs ir paredzējis, ka pieteikumā jābūt ietvertam juridiskajam pamatojumam. Protams, var diskutēt, vai attiecībā uz tiesas pieteikumu nevarētu izdarīt atkāpes. It īpaši ņemot vērā procesuālās ekonomijas principu un Satversmes tiesas procesā piemēroto objektīvās izmeklēšanas principu. Tomēr šeit būtu nepieciešams norādīt uz diviem būtiskiem apstākļiem.

Pirmkārt, procesuālās ekonomijas principu nevajadzētu aplūkot šauri vienas tiesas ietvaros. Šajā gadījumā procesuālās ekonomijas princips ir jānodrošina kopējā procedūrā, proti, tiesu varas īstenotajā tiesvedības procesā. Tas ir svarīgi gan tiesām kopumā, gan valstij, gan indivīdam.

Otrkārt, likumdevējs prasību par juridisko pamatojumu ir ietvēris ar zināmu mērķi. Proti, institūcijai, kas izdevusi apstrīdēto aktu, ir jāgatavo atbildes raksts, un, lai pamatotu likumdevēja pozīcijas, ir būtiski zināt iemeslus un juridiskos argumentus, kāpēc norma tiek uzskatīta par neatbilstošu augstāka juridiska spēka tiesību normai.

Līdz ar to likumā ietvertā prasība pēc juridiskā pamatojuma ir saprātīga un tiesiskā valstī tā ir jāņem vērā gan tiesai, gatavojot pieteikumu, gan Satversmes tiesas kolēģijai, lemjot par lietas ierosināšanu. 

Nobeigums

[16]  Latvijā pašlaik ir aktualizējies jautājums par konstitucionālās tiesas pilnvaru paplašināšanu, proti, par pilnās konstitucionālās sūdzības ieviešanu (Satversmes tiesa vērtētu ne tikai normatīvos tiesību aktus, bet arī tiesu nolēmumus). Šādā gadījumā dialoga iespējas starp Augstāko tiesu un Satversmes tiesu vēl vairāk paplašinātos.

To valstu kolēģi, kurās darbojas pilnā konstitucionālā sūdzība, norāda, ka tā ir ierasta lieta, ka izskan pārmetumi ne tikai par konstitucionālās tiesas iejaukšanos politikā un likumdevēja kompetencē, bet arī par tās iejaukšanos tiesu spriešanas kompetencē. Līdz šim Satversmes tiesa ir labākā situācijā – tai var pārmest tikai vienu iejaukšanos.

Juristi atzīst, ka konstitucionālo tiesu kompetence izvērtēt pārējo tiesu nolēmumus rada zināmu spriedzi šo tiesu starpā. Ir pat norādes uz tiesu kariem (Slovākija, Beļģija) valsts augstāko tiesu starpā. Iemesls, protams, ir skaidrs – vispārējās tiesas pašas jūtas kā pilnvērtīgi tiesiskuma un vienlaicīgi arī konstitucionalitātes sargātāji.

[17] Neskatoties uz to, cik plašas valsts augstāko tiesu sadarbības iespējas ir paredzējis likumdevējs, tomēr viedokļu atšķirības un diskusijas par tiem (neatkarīgi no tā, vai tās ir iekļautas tiesu nolēmumos vai tiesnešu rakstos) ir vēlams un pat nepieciešams dialoga veids, kas vērsts uz vienu mērķi – tiesiskas valsts stiprināšanu un indivīda tiesību aizsargāšanu efektīvā, neatkarīgā un objektīvā tiesā.

Dialogs ietvert arī motivētu tiesas spriedumu analīzi un konstruktīvu kritiku. Demokrātiskā un tiesiskā valstī tā ir ne tikai pieļaujama, bet pat vēlama, jo stimulē un veicina kvalitātes uzlabošanos, kā arī nodrošina tiesnešu atbildību.