Administratīvo tiesu prakse zaudējumu atlīdzināšanā

Konstitucionālā līmenī tiesības uz atlīdzinājumu ir nostiprinātas Latvijas Republikas Satversmes (turpmāk  – Satversme) 92.pantā. Saskaņā ar šā panta trešo teikumu nepamatota tiesību aizskāruma gadījumā ikvienam ir tiesības uz atbilstīgu atlīdzinājumu. Neskatoties uz to, ka šī norma ir ietverta vienā pantā ar tiesībām uz taisnīgu tiesu, nevainīguma prezumpcijas garantiju un tiesībām uz advokāta palīdzību, tā tiek piemērota nesaistīti ar pārējām pantā ietvertajām tiesībām. Citiem vārdiem, Satversmes 92.panta trešais teikums ir patstāvīga tiesība, uz kuras pamata personai ir tiesības lūgt atbilstīgu atlīdzinājumu.

Papildus konstitucionālajai normai ir normas arī likuma līmenī, kas paredz atlīdzinājumu tieši administratīvajā procesā.

Pirmkārt, Administratīvā procesa likuma 92.pantā ir noteikts, ka ikviens ir tiesīgs prasīt atbilstīgu atlīdzinājumu par mantiskajiem zaudējumiem vai personisko kaitējumu, arī morālo kaitējumu, kas viņam nodarīts ar administratīvo aktu vai iestādes faktisko rīcību. Tiesu prakse Administratīvā procesa likuma 92.pantu ir organiski papildinājusi tādējādi, ka attiecinājusi to arī uz zaudējumiem vai kaitējumu, kas nodarīts ar publisko tiesību līgumu (sk.  Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta sprieduma lietā Nr.SKA-265/2014 7.punktu). Organiski tāpēc, ka arī no publisko tiesību līguma izrietošas tiesiskās attiecības atbilstoši Administratīvā procesa likuma 184.panta pirmās daļas 4.punktam var būt pieteikuma priekšmets administratīvajā tiesā.

Otrkārt, likumdevējs ir pieņēmis īpašu likumu, kas detalizēti reglamentē ar atlīdzinājumu saistītus jautājumus administratīvajā procesā – Valsts pārvaldes iestāžu nodarīto zaudējumu atlīdzināšanas likumu (turpmāk  – Atlīdzināšanas likums). Turklāt šis likums papildus Administratīvā procesa likumam noteic, ka administratīvā procesa kārtībā izskatāmi arī prasījumi par tādu zaudējumu vai kaitējuma atlīdzināšanu, kuri personai nodarīti ar iestādes prettiesisku lēmumu administratīvā pārkāpuma lietā.

Ievērojot iepriekš teikto, administratīvajām tiesām nav pamata izskatīt lietas, kurās tiek lūgts atlīdzinājums par ilgu tiesvedības procesu. Lai arī nenoliedzami administratīvajai tiesai, kura izskata no publiski tiesiskām attiecībām izrietošus strīdus un strīdu izskatīšanā balstās uz publisko tiesību principiem, šādu lietu izskatīšana varētu būt piemērotāka nekā vispārējās jurisdikcijas tiesām, lemšana par šādu lietu pakļautību ir likumdevēja kompetencē.

Atbilstoši Administratīvā procesa likuma 92.pantam atlīdzinājuma prasījums administratīvajā procesā nav patstāvīgs prasījums tādā ziņā, ka persona administratīvajā tiesā var prasīt nevis vienkārši atlīdzinājumu neatkarīgi no kaitējuma avota, bet tikai atlīdzinājumu par tādu kaitējumu, kas nodarīts ar administratīvo aktu vai faktisko rīcību (sk. Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta sprieduma lietā Nr.SKA-364/2007 17.punktu). Normas mērķis ir nodrošināt, ka nepamatota tiesību aizskāruma gadījumā personai tiek noteikts atbilstīgs atlīdzinājums un konstatēts subjekts, kura pienākums ir attiecīgo atlīdzinājumu sniegt. Ar subjektu šeit saprotams publisko tiesību subjekts, nevis, piemēram, konkrēta amatpersona, kas pieņēmusi kļūdainu lēmumu. Visbiežāk tiesu praksē atbildētājs ir valsts, otrs visbiežākais subjekts ir pašvaldības. Atlīdzinājuma pamatā var būt gan materiāltiesiskas, gan procesuāli tiesiskas kļūdas (sk.  Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta sprieduma lietā Nr.SKA-49/2008 10.punktu). Tas nozīmē, ka arī labvēlīga lēmuma saņemšanas gadījumā persona var vērsties administratīvajā tiesā, ja viņu nav apmierinājis process, kādā lēmums ticis pieņemts.

Ja Satversmes 92.pants un Administratīvā procesa likuma 92.pants ir veidotas kā lakoniskas un ļoti ietilpīgas normas, tad Atlīdzināšanas likums savā regulējumā un vārdiskajā tvērumā ir detalizētāks. Atsevišķos gadījumos tas ir novedis pie atšķirīga skaidrojuma vai vēršanās Satversmes tiesā. Piemēram, Atlīdzināšanas likuma 1.panta pirmā daļa noteic, ka atlīdzinājumu var piešķirt tikai saistībā ar prettiesisku administratīvo aktu vai faktisko rīcību. Savukārt tiesa ir vadījusies pēc Satversmes 92.pantā minētā termina „nepamatots tiesību aizskārums” un atzinusi, ka prettiesiskums ne vienmēr ir priekšnoteikums atlīdzinājuma piešķiršanai (sk. Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta sprieduma lietā Nr.SKA-431/2007 11.punktu). Savukārt lietā, kas izskatīta pēc biedrības „Daugavas Vanagi Latvijā” pieteikuma, pieteicēja lūdza personisko atlīdzinājumu situācijā, kad Rīgas dome vairākus gadus pēc kārtas bija aizliegusi gājienu 16.martā un tikai pēc tiesas sprieduma to atļāvusi. Atlīdzināšanas likuma 8.panta otrā daļa paredzēja, ka juridiskajai personai ir tiesības uz atlīdzinājumu par personisko kaitējumu, kas nodarīts to darījumu reputācijai, komercnoslēpumam vai autortiesībām. Uzskatot, ka šāds regulējums ir pārāk šaurs un neatbilstošs Satversmes 92.pantam, Augstākā tiesa vērsās Satversmes tiesā, kura atzina normas prettiesiskumu, kā rezultātā šobrīd atlīdzinājums juridiskajai personai ir piešķirams arī par kaitējumu citām nemantiskajām tiesībām vai ar likumu aizsargātajām interesēm (sk. Satversmes tiesas 2012. gada 6.jūnija spriedumu lietā Nr.2011-21-01, Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta spriedumu lietā Nr.SKA-72/2012). Iepriekš teiktais norāda, ka, lai arī administratīvajā procesā likuma līmenī ir izveidotas tiesību normas, kuras regulē tiesību uz atlīdzinājumu īstenošanu, konstitucionālā norma netiek aizmirsta un kalpo kā vadlīnija, kurai tiesa seko, piemērojot likuma normas.

Vienpadsmit gadus kopš administratīvo tiesu izveidošanas nosacīti var iedalīt vairākos posmos attiecībā uz pieteikumiem, kuros lūgts atlīdzināt zaudējumus vai kaitējumu. 

Pirmajos četros gados personas nebija ievērojušas iepriekšējās ārpustiesas izskatīšanas kārtību, līdz ar to administratīvās tiesas jautājumam par atlīdzinājumu vēl nepievērsās. Šajā sakarā atzīmējams, ka varētu tikt diskutēti ierosinājumi atteikties no Administratīvā procesa likuma regulējuma par obligātu iepriekšējās ārpustiesas izskatīšanas kārtības ievērošanu. Pilnīgi iespējams, ka, atsakoties no šādas kārtības, administratīvais process tiktu efektivizēts. Īpaši ņemot vērā, ka bieži vien iestādes, pat atzīstot savu kļūdu, nespēj to adekvāti atlīdzināt.

Nākamajos apmēram piecos gados administratīvajā tiesā notika judikatūras veidošana attiecībā uz vispārīgiem jautājumiem jeb principiem. Uz šo brīdi ir izveidota stabila judikatūra, kurā ir atzīti atbilstīga atlīdzinājuma kritēriji. Atbilstoši judikatūrai atlīdzinājumam ir jābūt: efektīvam tiesību aizsardzības līdzeklim; taisnīgam; jāsniedz personai gandarījums; jāattur iestāde no līdzīgu aizskārumu izdarīšanas nākotnē (prevencijas funkcija); atbilstošam aizskarto tiesību un paša tiesību aizskāruma nozīmīgumam; nedrīkst būt nesamērīgi mazs; atbilstošam Eiropas Cilvēktiesību tiesas noteiktajam atlīdzinājumam līdzīgās lietās, ņemot vērā ne tikai Latvijas ekonomiskās iespējas, bet arī to, ka atlīdzinājums par morālo kaitējumu nedrīkst būt ievērojami zemāks par minimumu, kādu noteikusi Eiropas Cilvēktiesību tiesa salīdzināmās lietās (sk., piemēram, Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta sprieduma lietā Nr.SKA-92/2012 9., 10.punktu). Turklāt Augstākā tiesa ir atzinusi arī valsts attieksmes nozīmi cilvēktiesību ievērošanā. Proti, valsts atturēšanās no daudzkārt konstatēto problēmu kompleksas risināšanas ir ņemama vērā, nosakot atlīdzinājuma veidu un apmēru (sk. Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta sprieduma lietā Nr.SKA-120/2012 13.punktu).

Iespējamie atlīdzinājuma veidi ir noteikti Administratīvā procesa likumā. Saskaņā ar 94.panta ceturto daļu atlīdzināšanas pienākumu publisko tiesību subjekts var izpildīt, atjaunojot stāvokli, kāds pastāvēja pirms zaudējuma vai kaitējuma nodarīšanas (restitūcija), vai, ja tas nav iespējams vai nav adekvāti, samaksājot atbilstīgu atlīdzinājumu naudā. Atlīdzināšanas likuma 14.panta ceturtā daļa par personisko kaitējumu, kas nav smags, kā patstāvīgu vai papildu atlīdzinājumu paredz arī atvainošanos.

Augstākā tiesa atzinusi, ka restitūcija ir saprotama plašākā nozīmē, proti, atlīdzinājuma pienākums var tikt izpildīts arī ar tāda stāvokļa nodibināšanu, kas apmierina personas prasību pret iestādi (sk. Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta sprieduma lietā Nr.SKA-505/2009 8.punktu). Restitūcija ir uzskatāma par prioritāru atlīdzinājuma veidu. Tomēr pieteicējam pozitīvs risinājums, uzdodot iestādei izdot labvēlīgu administratīvo aktu, pats par sevi ne vienmēr ir pietiekošs, lai atzītu, ka restitūcija ir notikusi (sk. Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta sprieduma lietā Nr.SKA-295/2007 13.1.punktu). Tajā pašā laikā administratīvā pārkāpuma lietā ir atzīts, ka pieņemta lēmuma atcelšana pati par sevi ir morāls gandarījums, jo tā ir atzīšana par nevainīgu administratīvā pārkāpuma izdarīšanā (sk. Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta sprieduma lietā Nr.SKA-338/2009 13.3.punktu).

Atlīdzināšanas likuma 14.panta trešā daļa paredz maksimālo atlīdzinājuma apmēru naudas izteiksmē par personisko kaitējumu. Par morālo kaitējumu – līdz 4268 euro, par smagu morālu kaitējumu – līdz 7114,36 euro, par kaitējumu dzīvībai vai sevišķi smagu kaitējumu veselībai – līdz 28  457,44 euro. Šajā sakarā jāmin divas būtiskas tiesas atziņas. Pirmkārt, ka ar maksimālā apmēra summām vienlaikus ir noteikts minimālais apmērs (sk. Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta sprieduma lietā Nr.SKA-92/2012 13.punktu). Tas nozīmē, piemēram, ka smagu morālu kaitējumu nevar atlīdzināt mazāk kā ar 4268 euro. Otrkārt, jāpatur prātā, ka likumā noteiktais maksimāli iespējamais atlīdzinājuma apmērs individuālā gadījumā var būt pretrunā Satversmē noteiktajām tiesībām uz atbilstīgu atlīdzinājumu. Līdz ar to atlīdzinājuma apmēra noteikšana, iekļaujoties likumā noteiktajos apmēros, nav pašmērķis. Būtiski ir principi atbilstīga atlīdzinājuma noteikšanā (turpat).

Vadlīnija atvainošanās kā atlīdzinājuma noteikšanā ir Atlīdzināšanas likumā teiktais, ka ar atvainošanos atlīdzina morālo kaitējumu, kas nav smags (sk. Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta sprieduma lietā Nr.SKA-338/2009 14.punktu). Arī nelieli emocionālie pārdzīvojumi var tikt kompensēti ar atvainošanos (sk. Augstākās tiesas Administratīvo lietu departamenta sprieduma lietā Nr.SKA-223/2010 7.punktu).

Noslēgumā jāatzīst, ka šobrīd administratīvās tiesas ir tiesu prakses veidošanas stadijā attiecībā uz konkrētu tiesību aizskārumu novērtēšanu. Citiem vārdiem, kāda summa būtu atzīstama par atbilstīgu attiecīga pārkāpuma atlīdzināšanai. Salīdzinot administratīvo tiesu piešķirtās naudas summas par personisko kaitējumu, ar tām, kuras tiek noteiktas Eiropas Cilvēktiesību tiesas praksē, nākas secināt, ka mūsu noteiktais atlīdzinājums nesasniedz tādu pašu apmēru. Visticamāk Eiropas Cilvēktiesību tiesai agri vai vēlu nāksies novērtēt, vai administratīvās tiesas noteiktais atlīdzinājums nav ievērojami zemāks par minimumu, kādu noteikusi Eiropas Cilvēktiesību tiesa salīdzināmās lietās.