Personas tiesības uz lietas izskatīšanu saprātīgā termiņā – administratīvajām lietām piemērojamie principi

1. IEVADS

Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas (turpmāk – Eiropas Cilvēktiesību konvencija) 6.panta 1.punkts uzliek konvencijas dalībvalstīm starptautisku pienākumu nodrošināt ikvienam tiesības, nosakot civilo tiesību un pienākumu vai viņam izvirzītās apsūdzības pamatotību, uz lietas savlaicīgu izskatīšanu tiesā. No minētās cilvēktiesības izriet valsts pienākums organizēt savu tiesu sistēmu tādā veidā, lai tiesas varētu nodrošināt personas tiesības uz lietas savlaicīgu izskatīšanu jeb lietas izskatīšanu saprātīgā termiņā.

Tiesības uz lietas izskatīšanu saprātīgos termiņos kā fundamentāla cilvēktiesība nostiprināta arī vairākos citos starptautiskos dokumentos, piemēram, Starptautiskā pakta par pilsoniskajām un politiskajām tiesībām 14.panta 3.punkta „c” apakšpunktā noteiktas tiesības tikt sodītam bez nepamatotas novilcināšanās, ja tiek izskatīta pret šo personu uzrādīta kriminālapsūdzība, Amerikas Cilvēktiesību konvencijas 8.panta 1.punktā ir noteiktas tiesības uz kriminālapsūdzībā ietvertā pamatojuma pārbaudi vai civiltiesiska rakstura strīda izšķiršanu tiesā saprātīgā termiņā, Āfrikas Cilvēktiesību un tautu tiesību hartas 7.panta 1.punkta „d” apakšpunktā ir noteiktas tiesības uz lietas iztiesāšanu saprātīgā termiņā neatkarīgā tiesā vai tribunālā. Arī Eiropas Savienībā līdz ar Lisabonas līguma spēkā stāšanos 2009.gada 1.decembrī par juridiski saistošu kļuva Eiropas Savienības Pamattiesību harta, kuras 47.panta otrajā daļā noteikts, ka ikvienai personai ir tiesības uz taisnīgu, atklātu un laikus veiktu lietas izskatīšanu neatkarīgā un objektīvā, tiesību aktos noteiktā tiesā. Tādējādi attiecībā uz Eiropas Savienības dalībvalstīm ir piemērojama gan Eiropas Savienības Pamattiesību harta, gan Eiropas Cilvēktiesību konvencija.

Atbilstoši Eiropas Cilvēktiesību konvencijas 6.panta 1.punktam lietas Eiropas Cilvēktiesību tiesā iedalās civillietās un krimināllietās. Tomēr šāds iedalījums nenozīmē, ka uz administratīvajām lietām netiek attiecināts Eiropas Cilvēktiesību konvencijas 6.panta 1.punkts. Eiropas Cilvēktiesību tiesa vārdus „civilās tiesības un pienākumi” (franču valodā – droits et obligations de caractère civil, angļu valodā – civil rights and obligations) un „izvirzītā apsūdzība” (franču valodā   – d’accusation en matière pénale, angļu valodā – criminal charge) iztulko autonomi, tas ir, neatkarīgi no konvencijas dalībvalstu izpratnes par to, ko nozīmē civillieta vai krimināllieta. Tādējādi administratīvās lietas Latvijas Republikas izpratnē Eiropas Cilvēktiesību tiesas priekšā var tikt uzskatītas attiecīgi vai nu par civillietām vai krimināllietām, ņemot vērā šo lietu raksturu.

Ievērojot minēto, rakstā tiek sniegts kodolīgs pārskats par galvenajiem principiem, kas tiek piemēroti administratīvajām lietām (Latvijas Republikas izpratnē), vērtējot to, vai attiecīgā lieta ir tikusi izskatīta atbilstoši Eiropas Cilvēktiesību konvencijas 6.pantā ietvertajām prasībām attiecībā uz lietas izskatīšanas ilgumu, proti, ir tikusi izskatīta saprātīgā termiņā. 

2. IZVĒRTĒJAMĀ LAIKA POSMA NOTEIKŠANA UN KRITĒRIJI LIETAS IZSKATĪŠANAS TERMIŅA SAPRĀTĪGUMA IZVĒRTĒŠANAI

Eiropas Cilvēktiesību konvencijā nav ietverti konkrēti lietu izskatīšanas termiņi, tāpat nav noteikti vispārēji standarti tam, cik ilgi tiesas drīkst izskatīt tās tiesvedībā esošas lietas. Tas, vai attiecīgā lieta ir izskatīta saprātīgā termiņā, tiek noteikts, novērtējot vispusīgi visus lietas īpašos apstākļus. Lietas īpašo apstākļu novērtēšana notiek divās pakāpēs:

1. nosakot kopējo lietas izskatīšanas laiku jeb kopējo izvērtēšanas laiku (šā raksta 2.1.punkts);

2. izvērtējot, vai kopējais lietas izskatīšanas laiks ir bijis saprātīgs, ņemot vērā Eiropas Cilvēktiesību tiesas izstrādātos kritērijus – lietas sarežģītība, pieteicēja rīcība, atbildīgo valsts varas institūciju rīcība (šā raksta 2.2.punkts).

2.1. Izvērtējamais laika posms

2.1.1 Termiņa sākums

Eiropas Cilvēktiesību tiesa, vērtējot to, vai lieta ir tikusi izskatīta saprātīgā termiņā, parasti ņem vērā laika posmu no personas vēršanās tiesā līdz brīdim, kad šī persona ir saņēmusi tiesvedības procesa noslēguma nolēmumu. Tomēr, ja personai ir obligāta lietas iepriekšējās ārpustiesas izskatīšanas kārtība, termiņš sākas ar dienu, kad persona iesniegusi attiecīgajā iestādē iesniegumu vai sūdzību. Šāds termiņa skaitīšanas atskaites punkts ir tieši saistīts ar personas ekspektācijām uz tiesisko attiecību taisnīgu noregulējumu rašanās brīdi. Ņemot vērā, ka Administratīvā procesa likumā attiecīgajai lietu kategorijai likumā noteiktā lietas iepriekšējās ārpustiesas izskatīšanas kārtības neievērošana ir pamats pieteikuma nepieņemšanai (191.panta pirmās daļas 5.punkts) un līdz ar to šīs kārtības ievērošana ir obligāta, lielākajā daļā administratīvo lietu termiņš sāksies ar dienu, kad persona ir vērsusies iestādē.

Ja process iestādē norisinās ar kriminālprocesam raksturīgām izmeklēšanas darbībām, bet visa procesa noslēgumā tiek pieņemts administratīvais akts, kā tas var būt, piemēram, konkurences lietās, termiņš var sākties ar brīdi, kad ir veikta kratīšana. Nodokļu lietās termiņš parasti sākas ar brīdi, kad personai uzrādīts nodokļu audits, kura rezultātā tiek uzlikts pienākums samaksāt nodokli.

2.1.2. Termiņa izbeigšanās

Vispārīgi lietas izskatīšanas termiņš beidzas ar brīdi, kad persona ir saņēmusi tiesvedības procesa noslēguma nolēmumu, ar kuru tiesiskais strīds ir izšķirts. Tomēr jāņem vērā, ka atbilstoši Eiropas Cilvēktiesību tiesas pastāvīgajai judikatūrai visiem lietas izskatīšanas posmiem ir jābūt īstenotiem saprātīgos termiņos, neizslēdzot tos lietas izskatīšanas posmus, kuri ir pēc lietas izskatīšanas pabeigšanas. Piemēram, strīds par tiesāšanās izdevumiem, kas netika izlemts ar tiesvedības noslēguma nolēmumu, var pagarināt izvērtējamo laika posmu. Tāpat arī tiesas nolēmuma novēlota izpilde var pagarināt izvērtējamo laika posmu, jo nolēmuma izpilde ir tiesisko attiecību noregulējuma neatņemama daļa.

2.1.3. No kopējā izvērtējamā laika izslēdzamie laika posmi

Atbilstoši Eiropas Cilvēktiesību tiesas judikatūrai no kopējā izvērtējamā lietas izskatīšanas laika izslēdzami laika posmi, kas ir pirms Eiropas Cilvēktiesību konvencijas spēkā stāšanās attiecīgajā valstī, laiks, kurā tiesvedība bija apturēta lietā, pamatojoties uz jautājuma uzdošanu Eiropas Savienības Tiesai, kā arī laiks, kurā tiesa izlemj pieteikumu par lietas jaunu izskatīšanu pēc sprieduma vai lēmuma stāšanās spēkā. Savukārt laiks, kad lieta tika izskatīta konstitucionālajā tiesā, netiek izslēgts no kopējā izvērtējamā laika.

2.1.4. Kavēšanās atsevišķās lietas izskatīšanas stadijās

Lai arī Eiropas Cilvēktiesību tiesa parasti novērtē, vai lietas izskatīšanas kopējais ilgums ir bijis saprātīgs, par patstāvīgu Eiropas Cilvēktiesību konvencijas 6.panta 1.punkta pārkāpumu var tikt atzīta arī kavēšanās atsevišķās lietas izskatīšanas stadijās vai procesuālo darbību veikšanā, neraugoties uz to, ka kopējais lietas izskatīšanas ilgums ir bijis saprātīgs. Par šādiem pārkāpumiem ir atzīta pārmērīgi ilgstoša lietas izskatīšana vienā tiesu instancē, ilgstoša lietas izskatīšana valsts augstākajā tiesu instancē, pārmērīgi ilgstoša lietas materiālu pārsūtīšana no vienas tiesu instances uz citu, kā arī pārmērīgi ilga lietas izskatīšana iestādē (pirmstiesas procesa ietvaros).

2.2. Kritēriji lietas izskatīšanas termiņa samērīguma izvērtēšanai

Katrs ilgstošs lietas izskatīšanas gadījums ir vērtējams individuāli, ņemot vērā konkrētās lietas apstākļus, līdz ar to šķietami līdzīgi laika periodi kādā lietā var tikt uzskatīti par saprātīgiem, bet citā – nē. Tāpat arī ļoti svarīga ir tālāk minēto kritēriju mijiedarbība, proti, lietas sarežģītība, pieteicēja rīcība, atbildīgo valsts institūciju rīcība un lietā skartās sūdzības iesniedzēja intereses.

2.2.1. Lietas sarežģītība

Lietas sarežģītība ir kritērijs, kas vērtējams katrā lietā individuāli. Vienlaikus Eiropas Cilvēktiesību tiesas praksē ir atzīti daži apstākļi, kas var norādīt uz lietas sarežģītību. Piemēram, par to var liecināt liels lietas dalībnieku skaits,  nepieciešamība savākt daudz pierādījumu vai savākt tos ārvalstīs, atsavināto īpašumu skaits, sarežģīti juridiski jautājumi, piemēram, konstitucionalitātes vērtēšana. Lietas sarežģītība var atklāties arī tikai izpildes stadijā.

2.2.2. Pieteicēja rīcība

Pieteicējam ir pienākums izrādīt rūpību, īstenojot savas procesuālās tiesības, un izmantot pieejamos tiesiskās aizsardzības līdzekļus, lai saīsinātu lietas izskatīšanas laiku, piemēram, lūdzot atjaunot tiesvedību, ja tā ir apturēta. Latvijas gadījumā papildus norādāms, ka Administratīvā procesa likuma 50.pants paredz lietas dalībniekiem arī procesuālo mehānismu gadījumam, ja pati tiesa neievēro tai likumā noteikto termiņu – iespēju iesniegt tiesas priekšsēdētājam sūdzību par tiesai noteiktā termiņa neievērošanu. Pamatotas sūdzības gadījumā tiesas priekšsēdētājs var uzdot tiesnesim izpildīt attiecīgo procesuālo darbību, nosakot konkrētu termiņu.

Pieteicējs atbild arī pats par savām kļūdām, piemēram, iesniedzot pieteikumu tiesā, kurai nav jurisdikcijas šajā jautājumā. Tomēr pieteicēju nevar vainot par to, ka viņš izmanto visus likumā paredzētos procesuālos mehānismus sevis aizstāvībai, proti, pieteicējam jebkurā gadījumā ir tiesības izmantot visus procesuālos līdzekļus, kas paredzēti nacionālajās tiesībās viņa interešu aizsardzībai. Turklāt arī pušu attieksme pret lietas izskatīšanu, piemēram, pieteicēja rīcība, vairākkārt pieprasot lietas izskatīšanas atlikšanu, vai atbildētāja pusē pieaicinātās iestādes rīcība, neierodoties uz tiesas sēdi, neatbrīvo tiesu no pienākuma ievērot saprātīgus termiņus.

Gadījumā, ja lietas izskatīšanas kavēšanos izraisījusi tikai paša pieteicēja rīcība, nevis atbildīgo valsts institūciju darbība, nevar uzskatīt, ka valsts būtu pārkāpusi pieteicēja tiesības uz lietas izskatīšanu saprātīgos termiņos.

2.2.3. Atbildīgo valsts varas institūciju rīcība

Valstij ir jāorganizē tiesu sistēmas darbs tādējādi, lai novērstu dažādus procesuālus kavēkļus lietu izskatīšanas ātrumam, piemēram, palielinot tiesnešu skaitu, ieviešot laika limitus noteiktu darbību izpildei vai ar citām metodēm pēc valsts izvēles.Turklāt valsts ir atbildīga ne tikai par tiesu sistēmas orgāniem, bet par visu valsts institūciju darbību (piemēram, ja tiesvedības kavēšanos izraisījusi institūcijas nespēja laicīgi sagatavot atzinumu).

Eiropas Cilvēktiesību tiesas nolēmumos tiesneša ilgstoša prombūtne slimības un atvaļinājumu dēļ netiek uzskatīts par objektīvu attaisnojumu termiņa kavējumiem, tāpat arī liela tiesas noslodze vai lietu uzkrājums netiek atzīts par attaisnojumu ilgstošai lietas izskatīšanai.

Tiesai ir jāuzrauga, lai lietas dalībnieki nekavē procesu (piemēram, valsts būs atbildīga par tiesas uzraudzīto ekspertu kavēšanos), un nepieciešamības gadījumā lietas dalībnieki jādisciplinē. Gadījumos, kad tiesvedība ir ļoti ilga, tiesai rūpīgi jāapsver sava rīcība, piemēram, vai tiešām ir nepieciešams apturēt tiesvedību, lai sagaidītu konstitucionālās tiesas nolēmumu.

Arī tas, ka lieta tiek vairākkārtīgi atdota atpakaļ zemākas instances tiesai lietas atkārtotai izskatīšanai, atspoguļo būtiskas problēmas attiecīgās valsts tiesu sistēmā, tādēļ atbildība par lietas ilgstošu izskatīšanu, kas ir radusies sakarā ar zemākas instances tiesas nolēmumu vairākkārtīgu atcelšanu, ir jāuzņemas attiecīgajai valstij.

No Eiropas Cilvēktiesību tiesas nolēmumiem kopumā izriet uzskats, ka tiesu vara, izpildvara un likumdevējvara veido vienu valsti, un visām trīs varām, kopīgi sadarbojoties, ir jāorganizē savu tiesu sistēmu tādā veidā, lai tiesas varētu nodrošināt personas tiesības uz lietas izskatīšanu saprātīgā termiņā. 

2.2.4. Lietā skartās sūdzības iesniedzēja intereses

Gadījumos, kad lietā tiek skartas pieteicēja īpaši svarīgas intereses, arī atbildīgo valsts iestāžu rīcībai jābūt īpaši rūpīgai saprātīgu termiņu ievērošanā. Eiropas Cilvēktiesību tiesas praksē par šādām īpašām interesēm atzītas, piemēram, bērna un vecāka savstarpējo attiecību intereses, personas tiesības uz izglītību, personas pamatvajadzību apmierināšanas nodrošināšana, tāpat arī visu veidu nodarbinātības jautājumi, iekļaujot strīdus par personas atbrīvošanu no darba (dienesta), profesionālās kvalifikācijas noteikšanu, pensijas aprēķināšanu, bērna kopšanas atvaļinājumiem. Jāņem vērā arī dalībnieku ievērojamais vecums vai arī nopietna saslimšana.

Arī gadījumā, ja vispārējās jurisdikcijas tiesa izskata pieteikumu par lietas izskatīšanu nesaprātīgā termiņā, šī lieta būtu izskatāma prioritāri. Proti, tiesām ir jāvelta īpaša rūpība tām lietām, kurās tiek izskatīts atlīdzinājuma pieteikums par lietas izskatīšanu nesaprātīgā termiņā. Eiropas Cilvēktiesību tiesa savos nolēmumos ir atzinusi, ka principā šādām tiesvedībām nebūtu jābūt ilgākām par diviem gadiem divu instanču tiesās, ja vien lietas īpašie apstākļi neattaisno šīs lietas ilgāku izskatīšanu.

3. EIROPAS SAVIENĪBAS TIESAS PRAKSE

Arī Eiropas Savienības Tiesas praksē ir vērtēts tiesas procesa ilgums tieši pašas Eiropas Savienības Tiesas procesā. Tiesa izmantojusi šādus lietas izskatīšanas saprātīgā termiņā izvērtēšanas kritērijus: lietas sarežģītība un lietas dalībnieku rīcība. Tomēr šajā sakarā tiesa precizējusi, ka minēto kritēriju uzskaitījums nav izsmeļošs un ka lietas izskatīšanas ilguma saprātīguma izvērtēšanai nav vajadzīga sistemātiska lietas apstākļu pārbaude, ņemot vērā katru no kritērijiem, ja procesa ilgums šķiet attaisnojams attiecībā uz vienu no tiem. Tā ir iespējams atsaukties uz lietas sarežģītību vai pieteicēja laiku novilcinošu rīcību, lai attaisnotu pirmajā brīdī šķietami nesaprātīgu izskatīšanas ilgumu. Eiropas Savienības Tiesa, atzīstot lietas izskatīšanas nesaprātīgos termiņos pārkāpumu, ir norādījusi uz šādiem tiesību aizskāruma atlīdzinājuma mehānismiem – zemākas instances sprieduma atcelšana, piemēram, samazinot soda naudu, vai vēršanās Vispārējā tiesā ar zaudējumu atlīdzības prasību, ja persona nepierāda, ka tiesvedības ilgums ietekmē lietas rezultātu.

4. PĀRSKATS PAR ADMINISTRATĪVAJĀM LIETĀM, KURĀS VĒRTĒTS LIETAS IZSKATĪŠANAS SAVLAICĪGUMS