Likumdevēja pienākums pirms tiesību akta pieņemšanas uzklausīt normas adresātu

Tiesiskas demokrātiskas valsts pamatā ir tautas suverenitātes ideja, un valsts varu īsteno tautas leģitimēti priekšstāvji. Tā ir pati demokrātijas jeb tautvaldības būtība, kas sakņojas idejā par ikviena cilvēka vērtību un cilvēka cieņu, kā arī tautas suverenitātes konceptā. Pēc Žana Žaka Ruso mācības, tautai piemīt neatņemama un nedalāma tiesība sevi pārvaldīt – suverenitāte, kuru nav tiesīgs piesavināties kāds, kas ir nonācis pie varas, ne arī atsavināt pati tauta.

Tātad tiesiskā demokrātiskā valstī varas avots – suverēns – ir tauta, bet visi lēmumi, likumi un to piemērošana notiek tautas vārdā. Tas nosaka valsts darbības pamatprincipus un uzbūvi, proti, būtiska ir konstitucionālo orgānu leģitimācija un visu valsts iestāžu darbības tiesiskums. Turklāt valstī obligāti ir jāiedzīvina varas dalīšanas princips, veidojot neatkarīgas un vienlaikus skaidri tiesību ietvaros darbojošās vismaz trīs varas jeb konstitucionālos orgānus: likumdevēju, izpildvaru un tiesu. Varas dalīšanas ideja izriet no prasības pēc cilvēka brīvības un tautas suverenitātes koncepta, nevis otrādi, proti, cilvēka brīvība un tautas pašnoteikšanās nedrīkst tikt pakārtota varas dalīšanai. Tāpēc, īstenojot varas dalīšanu, jāņem vērā, ka vara izriet no tautas, bet varas īstenotāji, tostarp tautas leģitimēts likumdevējs, tikai īsteno  tautas suverēno gribu.

Arī tautas gribas koncepts ir piedzīvojis ievērojamu evolūciju. No klasiskās demokrātijas, kurā tautas griba bija vairākuma griba, līdz mūsdienu izpratnei, ka tautas griba tiek izteikta un skaidrota tiesību, visupirms pamattiesību un cilvēktiesību, ietvaros, turklāt tā, lai netiktu apdraudēta demokrātiskā valsts pārvalde. Lai šī sistēma darbotos, valstij vajadzīga konstitūcija, kas iezīmē pamatietvaru, nosakot tiesisko pamatu valsts pastāvēšanai, uzbūvei un tiesību sistēmai.

Tādējādi mēs nonākam pie centrālā jautājuma – likumdevēja pienākuma uzklausīt tās tiesību normas adresātus, pie kuras likumprojekta tiek strādāts. Tas izriet gan no likumdevēja leģitimācijas būtības, proti, parlamenta deputāti ir pilnvaroti lemt tautas uzdevumā un vārdā, īstenojot tautas gribu. Taču, lai to darītu, visupirms ir jānoskaidro tautas griba. Protams, ikviens cilvēks neinteresējas par visu, kas nonāk politikas dienaskārtībā. Mūsdienu sabiedrība ir sarežģīta. To veido personas ar atšķirīgām tiesiskām interesēm. Sabiedrības dzīve ir kļuvusi sarežģīta, jo to ietekmē gan globalizācijas procesi, gan aizvien plašākas personas pamattiesības. Tajās aizvien vairāk nostiprinās personas privātautonomija, dodot ikvienam brīvu izvēli, kā izpausties, abstrahējoties no tradicionālām kolektīvām vērtībām. Tas būtiski mainījis cilvēku uzskatus un uzvedību, kā arī kultūru kopumā. Pati kultūra vairs nav monohroma, bet gan multikulturāla un piedāvā vērtību plurālismu. Tāpēc ikviens cilvēks nevar aptvert un izsekot visam, par ko tiek diskutēts politikā.

Taču ikvienam būtiska visupirms ir viņa personīgo interešu sfēra, kurā viņš pārzina jautājumus un ir gatavs līdzdarboties, lai iekārtotu valsts izvirzītās prasības, kas formulētas normatīvajos aktos, sev vēlamā gultnē, harmonizējot savu ikdienu un rodot drošību par nākotni. Tāpēc pilsonim ir tiesības tikt uzklausītam, pieņemot politiskus lēmumus, kas skars viņa dzīvi, to mainot, ierobežojot vai, tieši otrādi, paplašinot tiesisko iespēju robežas. Pilsoņu tiesības, īstenojot tautas suverenitāti, neaprobežojas tikai ar aktīvajām un pasīvajām vēlēšanu tiesībām. Pilsoņu līdzdalība likumdošanas procesā, izmantojot savas tiesības tikt uzklausītam, izsakot savu viedokli par likumprojektu vai iniciējot kādus likuma grozījumus, ir daļa no valsts varas darbības leģitimācijas. Šī tēma pēdējos gados, jo īpaši vērtējot demokrātijas apdraudējumus Eiropā, ir tikusi plaši vērtēta gan politiskajās diskusijās, gan doktrīnā, kā arī tiesu spriedumos, tostarp Satversmes tiesas spriedumos.

Likumdevējam, strādājot ar likumprojektu, ir pienākums gan izpētīt to jomu, kuru grozīs iecerētais likumprojekts, tostarp izpētīt pastāvošo tiesisko realitāti, kā arī uzklausīt tās personas vai sabiedrības grupu pārstāvjus, kuru dzīvi iecerētā tiesību norma ietekmēs. Demokrātijā tas ir konstitucionāls pienākums, kurš īstenojams dažādos veidos: gan ļaujot tautai pašai būt likumdošanas iniciatorei, kā to nosaka Satversmes 64.pants, gan uzklausot ekspertus un ieinteresētās personas, uzsākot un veicot darbu pie likumprojekta, gan arī vēlāk likumdošanas procesa gaitā.

Pēc daudzu gadu darba un ilgām debatēm 2022.gada 13.oktobrī tika pieņemts Interešu pārstāvības atklātības likums, kurš iecerēts kā instruments, lai padarītu caurspīdīgāku, demokrātijai atbilstošāku likumdošanas procesu, kura neatņemama sastāvdaļa demokrātijā ir arī interešu pārstāvju uzklausīšana, lemjot par likumprojektu.

Šoreiz īsumā no Satversmes tiesas judikatūras skatupunkta tiks vērtēts tikai Saeimas pienākums uzklausīt ieinteresētās personas – ko tas ietver un kādus pienākumu likumdevējam tas uzliek.

Satversmes tiesa ir uzsvērusi, ka sabiedrības līdzdalība likumdošanas procesā izriet no demokrātiskās valsts darbības pamatprincipiem, vienlaikus likumdevējam ir brīvība lemt, kā tiek noskaidrots, uzklausīts sabiedrības viedoklis. Proti, Satversmes tiesa secina, ka tiesību normas pieņemšanas procesā jāuzklausa un jāvērtē izteiktie viedokļi. „Tomēr normatīvais regulējums neparedz noteiktu formu, kādā likumdevējam būtu jāuzklausa konkrētas organizācijas vai personas, vai arī tas, ka negatīvs šādu organizāciju vai personu viedoklis liegtu likumdevējam konkrētās normas pieņemt.” Tādējādi no personas tiesības tikt uzklausītam neizriet tiesības panākt sev vēlamo tiesisko regulējumu. Šo atziņu, atbildot uz konstitucionālo sūdzību iesniedzēju argumentiem, Satversmes tiesa atkārto virknē spriedumu. Tostarp uzsverot: „[t]as, ka likumdevējs nav ņēmis vērā visus sniegtos priekšlikumus, nevar būt pamats tam, lai atzītu, ka nav ievērota Satversme, jo likumdevējam konkrētas personu grupas viedoklis nav saistošs. Turklāt tiesību normu adresātu viedoklis par šo normu projektu nevar liegt Saeimai pieņemt lēmumus. Nozīme ir tam, vai likumdevējs ir vērtējis iesniegtos priekšlikumus un apsvēris iespējamās alternatīvas.” Tātad likumdošanas procesā likumdevējam ir jāvērtē iesniegtie priekšlikumi, jāapsver alternatīvi risinājumi, kas pēc iespējas mazāk ierobežo personas tiesības. Tas ir likumdevēja pienākums: uzklausīt, vērtēt, apsvērt un pašam izlemt.

Ikviens tiesību normas grozījums vai jaunas normas iecere skar dažādas sabiedrības grupas, kurām bieži ir būtiski atšķirīgas tiesiskās intereses. Taču vienlīdzības princips nosaka, ka ikvienai no grupām, ja tā to vēlas, ir tiesības aizstāvēt savas intereses un līdzdarboties likumdošanas procesā, ievērojot tiesībās noteikto kārtību. Ikviena jauna norma skar jau esošas personas tiesības, tostarp pamattiesības. Satversmes tiesa izvērtējot secina: „Izstrādāt, izvērtēt un pieņemt tiesisko regulējumu, kas skar personas pamattiesību īstenošanu, visupirms ir likumdevēja pienākums. Privātpersonas apsvērumi nedrīkstētu ietekmēt Saeimas tiesības un pienākumu pašai lemt par tādu tiesisko regulējumu, kas skar citu privātpersonu pamattiesību aizsardzību, īstenošanu vai nodrošināšanu.”

Tieši likumdevējam ir jālīdzsvaro dažādu personu tiesiskās intereses, lai nodrošinātu ikvienas personas pamattiesību aizsardzību. Tāpēc likumdevējam, pirms tiek pieņemts jauns tiesiskais regulējums, ir jānoskaidro visas to personu grupas, kuru tiesības jaunā tiesību norma skars, jāizsver šo grupu dažādās tiesiskās intereses un jārod tas risinājums, kurš pēc iespējas radīs labvēlīgu regulējumu visiem, kurus norma skars. Ja sabiedrības locekļiem un arī pašai valstij, lai pielāgotos jaunajam regulējumam, ir nepieciešams laiks, tad jāizstrādā arī pārejas noteikumi.

Gadījumos, ja nav iespējams rast ikvienam labvēlīgu risinājumu, jo, piemēram, sabiedrības locekļi likumdevējam ir pauduši savstarpēji izslēdzošas intereses, tad jāmeklē risinājums, kurš pēc iespējas mazāk un tikai attaisnoti ierobežotu personas tiesības. Tas ir sarežģīts lēmums, un diemžēl Satversmes tiesa bieži secinājusi, ka likumdošanas procesā kāda personu grupa nav tikusi pārstāvēta, turklāt likumprojekta izstrādātāji un likumdevējs šo grupu vispār nav pamanījuši. Tāpēc „negribot” šīs grupas pārstāvjiem radies neizvērtēts, nesamērīgs tiesību aizskārums.

Bieži pieteikumos Satversmes tiesai un konstitucionālajās sūdzībās viens no argumentiem, apstrīdot normas satversmību, ir tas, ka likumdevējs nav izvērtējis un ņēmis vērā personas vai grupas likumdošanas procesā paustos argumentus un iebildumus. Tas, ka nav obligāti jāņem vērā ikviens personas izteiktais viedoklis, prasības vai arguments, tika atbildēts iepriekš. Tas vienkārši nav iespējams, ņemot vērā sabiedrības locekļu tiesisko interešu plurālismu un pretrunību. Tomēr atzīmējams, ka gadījumos, ja iecerētā norma tieši skar tikai to personu vai grupu, kas izteikusi viedokli, un tas nav prettiesisks pēc būtības, tad likumdevējam ir jābūt jo īpaši pamatotiem argumentiem, to noraidot.

Taču ko nozīmē iebildums, ka likumdevējs pausto viedokli nav izvērtējis? Īpaši spilgti argumenti par tiesībām tikt uzklausītam, paustā viedokļa izvērtēšanu un ņemšanu vērā tika izmantoti, kad pašvaldības vērsās tiesā ar lūgumu izvērtēt administratīvi teritoriālās reformas satversmību. Tāpēc atbildei izmantošu Satversmes tiesas 2021.gada nolēmumus, kuros vērtēta administratīvi teritoriālā reforma. Visu pašvaldību pieteikumos bija līdzīgs teikums: „... novada dome vairākkārt informējusi Ministriju, Komisiju, kā arī citas valsts institūcijas un amatpersonas par tās viedokli attiecībā uz ... novada  pievienošanu  ...  novadam.” Pieteikumos mainījās tikai novadu nosaukumi. Proti, novadi reformas izstrādes gaitā vērsās visās institūcijās, kas lēma un virzīja minēto likumprojektu. Tādas ir pašvaldības tiesības – izteikt savu viedokli par jaunu tiesisko kārtību, kas to skars, pārstāvot pašvaldības iedzīvotāju viedokli. Pašvaldības atkārtoti izteica savu viedokli, tostarp visās atbildīgās Komisijas sēdēs. Satversmes tiesa vērtēja, vai novadiem bija dota iespēja saprātīgā laikposmā sagatavot savu viedokli par plānoto administratīvi teritoriālā iedalījuma risinājumu attiecībā uz konkrēto pašvaldību. „Vērtējot konsultēšanās procesu, jāņem vērā tas, ka par konsultēšanos nav uzskatāma  vienīgi  pašvaldības  viedokļa  uzklausīšana  klātienē  Ministrijas organizēto konsultāciju laikā. Konsultēšanās process vērtējams kopsakarā, visā reformas sagatavošanas un attiecīgā likumprojekta izstrādes un izskatīšanas laikā, ņemot vērā gan pašvaldības domes pieņemtos lēmumus un vēstules, kas nosūtītas dažādām valsts institūcijām un amatpersonām, gan to, kā pašvaldības iedzīvotāju un domes viedoklis ticis uzklausīts dažādās sanāksmēs, gan pašvaldības pārstāvju līdzdalību  Komisijas  sēdēs,  izskatot  priekšlikumus,  kas  attiecas  uz  konkrēto pašvaldību.” Satversmes tiesa secināja, ka, piemēram, „... novada dome Likumprojekta izstrādes un izskatīšanas laikā atkārtoti informēja gan Ministriju un Komisiju, gan arī citas institūcijas un amatpersonas par savu vēlmi saglabāt atsevišķas administratīvās teritorijas  statusu,  bet,  ja  tas  nav  iespējams, apvienoties  ar  [sev vēlamu]  novadu. Argumenti,  ar  kuriem attiecīgie  priekšlikumi  un  iebildumi  tika  pamatoti, bija nemainīgi. Turklāt Satversmes tiesa ir secinājusi: ja pašvaldību robežu grozīšana notiek visaptverošas reformas ietvaros, atsevišķu pašvaldību intereses tikt uzklausītām atkal un atkal par jauniem risinājumiem ir samērojamas ar citu pašvaldību un visas valsts  interesēm  noslēgt  reformu  saprātīgā  laikposmā… Vēl  jo vairāk  pašvaldības  tiesības  tikt  uzklausītai  var  ierobežot  gadījumā, kad tiek izskatīti nevis jauni, bet jau vairākkārt apspriesti un izdiskutēti administratīvi teritoriālā  iedalījuma risinājumi, par  kuriem  Komisija  jau  ir  lēmusi.  Tātad Komisijas  sēdē  pirms  Likumprojekta nodošanas izskatīšanai  Saeimai  trešajā lasījumā Ikšķiles novada domes pārstāvji nebija obligāti vēlreiz jāuzklausa.” Tātad atkārtota iespēja personai likumdošanas procesā izteikt tos pašus argumentus un lūgt tos atkārtoti izvērtēt neizriet no Satversmes. Ja tomēr likumdevējs šo iespēju dod, tad viņš darbojas savas rīcības brīvības ietvaros.

Kopsavilkums

1. Demokrātiskā valstī leģitīms likumdevējs darbojas, pamatojoties uz tautas doto pilnvarojumu. Tas nosaka likumdevēja pienākumus likumdošanas procesā noskaidrot tautas gribu. Taču tautai nav vienas gribas, jo to veido brīvi cilvēki ar dažādām tiesiskām interesēm. Atkarībā no iecerētā likumprojekta darbības jomas tas skars dažādu personu tiesiskās intereses, kuras bieži būs savstarpēji izslēdzošas. Likumdevējam tās visas ir jānoskaidro, lai kolidējošās intereses izlīdzsvarotu un pieņemtu tiesiskāko risinājumu.
2. Personai ir tiesības tikt uzklausītai likumdošanas procesā. Taču tas nenozīmē, ka tās izteiktais viedoklis ir saistošs likumdevējam. Likumdevējam ir Satversmes piešķirtas tiesības un brīvības likumdošanas procesā. Nevienas personas griba nedrīkst ietekmēt likumdevēja tiesības un pienākumu pašam lemt par labāko tiesisko regulējumu, kas skar citu personu tiesību aizsardzību, īstenošanu vai nodrošināšanu.
3. Taču gadījumos, ja iecerētā tiesību norma tieši neskar citu personu tiesiskās intereses un nav pamatotu iebildumu pret personas izteikto viedokli, kāds būtu labākais tiesiskais risinājums, turklāt likumprojekts tieši un būtiski skar pašu personu, likumdevējam būtu jāņem vērā personas griba.
4. Likumdevējam ir pienākums izvērtēt personas pausto viedokli. Taču tas nenozīmē, ka visā likumprojekta izstrādāšanas procesā, jo īpaši likumdošanas gaitā, persona var atkārtoti prasīt izvērtēt tos pašus argumentus, ko likumdevējs jau vienreiz ir izvērtējis un noraidījis.