Ievads
2023.gada 27.aprīlī Rīgā pirmo reizi norisinājās Eiropas Savienības Valsts padomju un augstāko administratīvo tiesu asociācijas (ACA-Europe) sadarbībā ar Augstāko tiesu rīkots seminārs „Administratīvā klusēšana. Iestāžu diskrecionārā vara”. Šis starptautiski nozīmīgais pasākums bija noslēdzošais seminārs Itālijas ACA-Europe prezidentūras ietvaros.
Seminārā piedalījās delegācijas no 29 ACA-Europe dalībvalstīm, kuras pārstāvēja dalībvalstu augstāko administratīvo tiesu priekšsēdētāji, tiesneši un padomnieki, kā arī pārstāvis no Eiropas Savienības Tiesas. Latvijas delegāciju seminārā pārstāvēja Senāta Administratīvo lietu departamenta priekšsēdētāja Veronika Krūmiņa un departamenta zinātniski analītiskā padomniece Santa Ozola, kas ir ACA-Europe koordinatore Latvijā. Seminārā piedalījās arī Senāta Administratīvo lietu departamenta senatori un darbinieki.
„Latvijas Augstākā tiesa ir pagodināta par iespēju sadarbībā ar ACA-Europe pirmo reizi organizēt šāda mēroga semināru šeit Rīgā. ACA-Europe ir unikāls tīkls, kas dod iespēju dalīties asociācijas dalībvalstu tiesu labajā praksē un pilnveidot administratīvo tiesu darbu mūsu valstīs. Ceram, ka šis seminārs būs laba iespēja turpināt mācīties vienam no otra un dos mums iespēju attīstīt vienotus administratīvās tiesvedības standartus Eiropā, nodrošinot cilvēktiesību un tiesiskuma aizsardzību,” uzsver Veronika Krūmiņa.
Kā goda viesis semināru ar uzrunu atklāja toreizējais Valsts prezidents Egils Levits, uzsverot administratīvās justīcijas lomu demokrātiskas tiesiskas valsts vērtību aizsardzībā. Egils Levits skaidroja, kā administratīvā procesa attīstību Eiropā ietekmēja vēstures skaudrās mācības, un vedināja semināra dalībniekus uz pārdomām par šī brīža izaicinājumiem tiesību normu piemērošanā.
Augstākās tiesas priekšsēdētājs Aigars Strupišs semināra atklāšanas uzrunā norādīja uz tiesas būtisko nozīmi valsts varas funkciju pildīšanā, akcentējot administratīvās tiesas īpašo uzdevumu – nodrošināt efektīvu personas aizskarto tiesību aizsardzību.
Iestāžu diskrecionārā vara, rīcības un novērtējuma brīvības nošķīrums un tiesas kontroles robežas
Seminārs notika trīs paneļdiskusijās. Semināra pirmā paneļdiskusija tika veltīta diskrecionārās varas jautājumiem, aplūkojot dalībvalstu skatījumu uz iestāžu diskrecionāro varu, rīcības un novērtējuma brīvības nošķīrumu un tiesas kontroles robežām.
Paneļdiskusijas moderators bija Latvijas Universitātes docents Dr.iur. Edvīns Danovskis. Ar ziņojumiem tajā piedalījās Polijas Augstākās Administratīvās tiesas priekšsēdētājs Dr. hab. Jaceks Hļebnijs (Jacek Chlebny), Austrijas Augstākās Administratīvās tiesas priekšsēdētāja vietniece Dr. Anna Šporrere (Anna Sporrer), Senāta Administratīvo lietu departamenta senatore Anita Kovaļevska.
Polijas pārstāvis Jaceks Hļebnijs (Jacek Chlebny) savā ziņojumā norādīja, ka Polijas tiesību sistēmā nepastāv termina „diskrecionārā vara” definīcija. Tomēr ar diskrecionāru varu tiek apzīmētas iestādēm ar likumu piešķirtās tiesības konkrētajā gadījumā izvēlēties starp dažādām tiesiskajām sekām, starp divām vai vairākām iespējām, pie nosacījuma, ka visas iespējamās sekas (lietas iznākums) ir likumīgas. Iestāžu lēmumi, kas tiek pieņemti, īstenojot diskrecionāro varu, pēc savas būtības ir pretēji iestāžu obligātajiem lēmumiem.
Tiesību normās iekļautie nenoteiktie tiesību jēdzieni, piemēram, tādi kā „sabiedrības intereses”, „valsts drošība”, „sabiedriskā kārtība”, „svarīgs iemesls”, nevar tikt definēti abstrakti un atrauti, bet tiem jābūt definētiem katrā konkrētajā gadījumā, pieņemot lēmumu atbilstoši attiecīgās lietas apstākļiem. Šiem jēdzieniem ir raksturīga elastība un pielāgošanās tiesību sistēmas attīstībai.
Ja iestādei kāda jautājuma izlemšanai ir piešķirta rīcības brīvība, tiesas kontroles pār šādu iestādes lēmumu ir ierobežota. Tiesas kontrole primāri aprobežojas ar formāliem pārbaudes aspektiem, proti, tiesai ir kompetence pārbaudīt, vai iestāde savu rīcības brīvību ir izmantojusi saskaņā ar likumu un vai nav pārsniegusi piešķirtās rīcības brīvības robežas. Administratīvā tiesa nedrīkst apdraudēt iestādes lēmumu pieņemšanas autonomiju, kas izriet no iestādei piešķirtās rīcības brīvības būtības.
Polijas Augstākās Administratīvās tiesas 1981.gada 19.marta spriedumā Nr. SA 234/81 ir noteikts, ka valsts pārvaldes pilnvaras pieņemt diskrecionāru lēmumu neatbrīvo to no procesuālā pienākuma pēc savas iniciatīvas iegūt un pārbaudīt visus nepieciešamos pierādījumus lietā, lai pieņemtu tiesisku lēmumu. 2012.gada 16.februāra spriedumā Nr. I OSK 1549/11 Augstākā Administratīvā tiesa uzsvēra, ka iestādei ar materiālo tiesību normu piešķirtā rīcības brīvība nav pamats iestādes patvaļīgai rīcībai.
Austrijas pārstāve Anna Šporrere (Anna Sporrer) ziņojumā norādīja, ka Austrijas tiesību sistēmā izšķiramas šādas iestāžu diskrecionārās varas izpausmes jeb veidi:
- rīcības brīvība šaurākā nozīmē („Ermessen”);
- nenoteiktie tiesību jēdzieni („unbestimmte Gesetzesbegriffe”);
- interešu līdzsvarošana („Interessensabwägung”);
- plānošanas vai regulatīvā diskrecionārā vara („Planungs – oder Regulierungsermessen”).
„Rīcības brīvība” (šaurākā nozīmē) kā juridisks termins Austrijas tiesību normās tiek lietots reti, taču tādi normā ietvertie vārdi kā „var„ vai „ir atļauts„ norāda uz zināmu iestāžu rīcības brīvību, savukārt vārdi „iestādei ir„ vai „ir pienākums„ var nozīmēt, ka lēmumi ir obligāti. Tomēr tikai izteiciena „var„ lietošana nenozīmē rīcības brīvību, ja normā nav paredzēti kritēriji, saskaņā ar kuriem rīcības brīvība ir jāīsteno, pretējā gadījumā normu var uzskatīt par nekonstitucionālu.
Rīcības brīvība ietver gan izvēles brīvību (iestāde var rīkoties, bet tai nav pienākuma rīkoties – „Handlungsermessen”), gan satura brīvību (iestādei ir jārīkojas, bet tā var brīvi izvēlēties starp dažādām rīcības alternatīvām – „Auswahlermessen”).
Atšķirībā no rīcības brīvības, kuras robežas tiek apzināti iekļautas tiesību normās, lietojot nenoteiktos tiesību jēdzienus, likumdevēja nolūks nav piešķirt iestādei rīcības brīvību. Kā piemēru nenoteiktiem tiesību jēdzieniem var minēt tādus terminus kā „apdraudējums”, „nozīmīgs” vai „sabiedrības intereses”. To saturs un nozīme interpretācijas ceļā ir jānosaka tiesību piemērotājam – iestādei un tiesai. Ja arī pēc visu interpretācijas metožu piemērošanas nav nosakāms konkrēts saturs, norma var tikt atzīta par nepietiekami precīzu vai būt pretrunā Federālā Konstitucionālā likuma 18.pantam. Savukārt, ja norma pieļauj vairākas interpretācijas, priekšroka dodama interpretācijai, kas visvairāk atbilst Konstitūcijai.
Vēl viena izplatīta diskrecionārās varas izpausme ir iestāžu kompetence līdzsvarot dažādas, bieži vien pat pretrunīgas intereses, pamatā publiskās un privātās intereses. Šādi iestāžu lēmumi sastopami gandrīz visās administratīvo tiesību jomās. Normatīvajos aktos parasti nav precīzi noteikts, kā jāpanāk attiecīgais interešu līdzsvars, bet ir definēti tiesiskie mērķi, piešķirot tiesību piemērotājam plašu rīcības brīvību. Tas attiecināms arī uz plānošanas vai regulatīvo diskrecionāro varu.
Saistībā ar iestāžu diskrecionārās varas izmantošanas pārbaudi tiesā ziņotāja atzīmēja, ka pirmās instances administratīvajai tiesai ir pienākums ne tikai, pamatojoties uz personas sūdzību, pārbaudīt, vai ir noticis personas tiesību vai tiesisko interešu aizskārums, bet ir kompetence arī izlemt lietu pēc būtības iestādes vietā, ja lietas apstākļi ir pietiekami noskaidroti vai lietā nepieciešamo pierādījumu iegūšanu ātrāk un efektīvāk varētu īstenot pati tiesa. Tādējādi pirmās instances tiesa darbojas tā saucamā „hibrīda” režīmā, veicot kontroli pār iestāžu lēmumiem un tajā pašā laikā pieņemot lēmumus iestāžu vietā.
Tiesas kontrole pār iestāžu lēmumiem ir ierobežota gadījumā, ja likums piešķir iestādei rīcības brīvību. Tiesas kompetencē ir pārbaudīt tikai to, vai iestāde ir īstenojusi rīcības brīvību saskaņā ar likumu, vai nav pārsniegusi tai piešķirto rīcības brīvību vai rīkojusies ļaunprātīgi. Ja rīcības brīvība tiek īstenota saskaņā ar likumu, pirmās instances tiesa nevar aizstāt iestādes vērtējumu ar savu vērtējumu, kā arī grozīt (vai atcelt) administratīvos lēmumus tikai tāpēc, ka uzskata, ka cits risinājums būtu piemērotāks. Savukārt tad, ja konstatējama kāda no minētajām rīcības brīvības izmantošanas kļūdām, pirmās instances tiesai ir pašai jāpieņem lēmums pēc būtības, īstenojot normā paredzēto rīcības brīvību. Austrijas Augstākā Administratīvā tiesa var pārbaudīt tikai to, vai pirmās instances tiesa bija tiesīga īstenot savu rīcības brīvību un vai to īstenoja saskaņā ar likumu.
Anita Kovaļevska norādīja, ka rīcības brīvības institūts Latvijā bija pazīstams jau starpkaru periodā. Tas tika definēts kā iestādes brīvība lemt par administratīvā akta lietderību. Lietderības apsvērumi bija izdarāmi, izvērtējot administratīvā akta izdošanas nepieciešamību, saturu, kā arī termiņu, kurā attiecīgais administratīvais akts ir izdodams. 1921.gada likuma „Par administratīvām tiesām” 4.pants noteica, ka administratīvās tiesas nepārbauda iestāžu pieņemto lēmumu lietderību. Tiesām bija kompetence pārbaudīt tikai to, vai ar iestāžu lēmumu nav pārkāptas likuma normas, vai pilnvaras ir izmantotas atbilstoši mērķim, kuram tās tika piešķirtas, kā arī to, vai lēmumā ir norādīts tā pamatojums.
Mūsdienu iestāžu diskrecionārās varas izpratne un tās kontroles iespējas ir piedzīvojušas vairākas izmaiņas. Vispirms norādāms, ka Latvijas tiesību sistēmā rīcības brīvība tiek nošķirta no novērtējuma brīvības. Rīcības brīvība ir saistīta ar tiesību normas tiesisko seku daļu. Rīcības brīvības gadījumā tiesību normas uzliek iestādei pienākumu, konstatējot tiesību normas piemērošanas priekšnoteikumu iestāšanos, nevis piemērot vienas konkrētas tiesību normā paredzētas sekas, bet gan piešķir tiesības izvēlēties vienas no vairākām alternatīvām tiesību normā paredzētajām tiesiskajām sekām.
Rīcības brīvībai ir divi veidi – izdošanas brīvība un satura izvēles brīvība. Izdošanas brīvība nozīmē, ka iestādei ir piešķirtas tiesības lemt par to, vai konkrētajā situācijā vispār ir nepieciešama kāda rīcība (vai ir nepieciešams izdot administratīvo aktu vai veikt faktisko rīcību, vai to darīt nav nepieciešams). Uz izdošanas brīvību parasti norāda tas, ka tiesību normā ir lietots vārds „var”, „drīkst”, „ir tiesības”.
Satura izvēles brīvība nozīmē to, ka valsts pārvaldei ir pienākums veikt kādu rīcību, taču tai ir piešķirtas tiesības izvēlēties, kādu tieši rīcību tā veiks (kādu lēmumu pieņems). Satura izvēles brīvība var būt noteikta tādā veidā, ka tiesību normā ir iekļauts precīzs vairāku iespējamo tiesisko seku uzskaitījums (katalogs). Satura izvēles brīvība var būt arī noteikta, iezīmējot tiesisko seku robežas un ļaujot izvēlēties valsts pārvaldei jebkuras tiesiskās sekas šo robežu (laukuma) ietvaros (piemēram, norma paredz, ka iestāde piemēro sodu no 100 līdz 5000 euro). Satura izvēles brīvība iestādei ir arī tādā gadījumā, ja tās veicamā darbība ir aprakstīta, lietojot nenoteiktos tiesību jēdzienus.
Atšķirībā no rīcības brīvības novērtējuma brīvība ir saistīta ar tiesību normas tiesisko apstākļu daļu (tiesību normas piemērošanas priekšnoteikumiem). Novērtējuma brīvība var tikt atzīta gadījumos, kad tiesisko apstākļu daļā normas piemērošanas priekšnoteikumu aprakstā ir lietots nenoteiktais tiesību jēdziens un tā piepildīšanai ar saturu un subsumēšanai ar lietas faktiskajiem apstākļiem ir nepieciešams veikt tādu vērtējumu, kur nav iespējams noteikt vienīgo tiesiski pareizo atbildi un kuru objektīvi var veikt tikai attiecīgā iestāde.
Gan rīcības brīvības gadījumā, gan novērtējuma brīvības gadījumā tiesas kontrole pār šo brīvību izmantošanu ir ierobežota. Rīcības brīvības gadījumā tiesa var pārbaudīt tikai to, vai iestāde pieļāvusi kļūdu rīcības brīvības izmantošanā. Iespējamas trīs veidu kļūdas rīcības brīvības izmantošanā: rīcības brīvības neizmantošana; rīcības brīvības pārsniegšana un rīcības brīvības nepamatota jeb nepareiza izmantošana. Ja tiesa konstatē kādu no kļūdām, tad tas ir pamats nelabvēlīga administratīvā akta atcelšanai. Ja pieteikums ir par labvēlīga administratīvā akta izdošanu, tad šādā gadījumā tiesa nevar noteikt izdodamā akta saturu, bet uzliek iestādei pienākumu noteiktā termiņā vēlreiz izskatīt lietu un vēlreiz lemt par administratīvā akta izdošanu. Izņēmums no principa, ka tiesas kontrole rīcības brīvības gadījumā ir ierobežota, ir tad, ja rīcības brīvība ir samazināta līdz nullei. Šādā gadījumā tiesa var pilnībā pārbaudīt, vai iestāde ir piemērojusi tieši šīs vienīgās pareizās tiesiskās sekas. Ja iestāde to nav darījusi, tad tiesa var atcelt nelabvēlīgu administratīvo aktu vai uzdot iestādei izdot konkrēta satura labvēlīgu administratīvo aktu.
Ja iestādei ir novērtējuma brīvība, tad tiesa var pārbaudīt tikai to, vai nav pieļauta acīmredzama kļūda novērtējumā vai būtiski procesuālie pārkāpumi.
Kopumā pirmajā semināra diskusijā atklājās dalībvalstu līdzīga izpratne par diskrecionārās varas būtību. Tomēr iezīmējās atšķirīga izpratne par diskrecionārās varas saturu – to, vai nošķirama iestādes rīcības brīvība tās šaurākā izpratnē un novērtējuma brīvība, attiecīgi iezīmējās arī atšķirības tiesas pārbaudes apjomā pār iestāžu diskrecionārās varas izmantošanu.
Administratīvā klusēšana jeb iestāžu rīcība, noteiktajā termiņā neizlemjot personas iesniegumu
Semināra otrā un trešā paneļdiskusija tika veltīta vienai tēmai – administratīvai klusēšanai jeb iestāžu rīcībai, noteiktajā termiņā neizlemjot personas iesniegumu.
Otrās paneļdiskusijas moderatore bija Eiropas Savienības Tiesas ģenerāladvokāte Laila Medina. Ar ziņojumiem par nacionālo iestāžu klusēšanas konceptu paneļdiskusijā piedalījās Itālijas Valsts padomes departamenta priekšsēdētājs Luidži Karbone (Luigi Carbone), Čehijas Augstākās Administratīvās tiesas priekšsēdētāja vietniece Dr. Barbara Poržīzkova (Barbara Pořízková), Francijas Valsts padomes pārstāvis Īvs Gunēns (Yves Gounin).
Semināra trešo paneļdiskusiju moderēja Senāta Administratīvo lietu departamenta senatore Ieva Višķere. Ar ziņojumiem tajā piedalījās Portugāles Augstākās Administratīvās tiesas tiesnese Dr. Suzāna Marija Kalvu Loreiru Tavāreša da Silva (Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva), Bulgārijas Augstākās tiesas tiesnese Iskra Aleksandrova (Iskra Aleksandrova), Beļģijas Valsts padomes Valsts kontroliera vietnieks Ēriks Tibo (Eric Thibaut).
Luidži Karbone (Luigi Carbone) iepazīstināja ar administratīvās klusēšanas institūtu Itālijā. Ziņotājs uzsvēra, ka iestāžu klusēšana jeb nereaģēšana uz personas prasījumu nav uzskatāma par normālu valsts pārvaldes darbību. Klusēšanas rezultātā cieš personas, kas vērsās iestādē ar mērķi iegūt konkrētu un pamatotu iestādes atbildi, jo tās paliek neziņā par iestādes nostāju un procesa iespējamo virzību.
Lai efektīvi aizsargātu personu tiesības iestāžu klusēšanas gadījumā, ir nepieciešams valsts tiesību sistēmā paredzēt divus būtiskus elementus – konkrētu termiņu, kurā iestādēm ir pienākums rīkoties katrā konkrētajā gadījumā, kā arī tiesiskās aizsardzības mehānismus gadījumā, ja iestāde šajā termiņā nerīkojas. Itālijā termiņš, kurā iestādēm ir pienākums rīkoties vai pieņemt lēmumu, ir noteikts gan vispārīgajās, gan arī speciālajās tiesību normās, tādējādi nosakot stingru termiņu katrā konkrētajā gadījumā. Savukārt saistībā ar Itālijā paredzētajiem tiesiskās aizsardzības mehānismiem administratīvās klusēšanas izpausmes var iedalīt četros veidos:
- administratīvā klusēšana tiek atzīta par klusējot pieņemtu prasījuma noraidīšanu (klusēšanas negatīvais modelis);
- administratīvā klusēšana tiek atzīta par prasījuma apmierināšanu (klusēšanas pozitīvais modelis);
- administratīvā klusēšana kā iestādes bezdarbība;
- iestāžu neatbildēšana uz citu iestāžu pieprasījumiem atzīstama par piekrišanu (horizontālas, nevis vertikālas attiecības).
Pirmajos divos gadījumos klusējot pieņemtais iestādes lēmums, noraidot vai apmierinot prasījumu, ir atzīstams par pilnvērtīgu administratīvo aktu. Administratīvās klusēšanas negatīvais modelis ir atzīstams drīzāk par izņēmumu no vispārējās sistēmas un to piemēro tikai atsevišķos likumā noteiktos gadījumos. Piemēram, gadījumā, ja iestāde 60 dienu laikā nesniedz personai pieprasīto informāciju vai dokumentus, tiek uzskatīts, ka personas prasījums ir noraidīts. Tāpat kā par nelabvēlīgu lēmumu, arī par šādu iestādes klusējot pieņemtu lēmumu personai ir tiesības vērsties tiesā. Tiesa, konstatējot, ka klusējot pieņemtais lēmums ir nepamatots, var to atcelt un uzlikt iestādei pienākumu pieņemt jaunu lēmumu, ievērojot tiesas apsvērumus šajā lietā.
Administratīvās klusēšanas pozitīvais modelis Itālijā ir ieviests kā vispārējs modelis gadījumos, kad administratīvais process iestādē ir ierosināms uz personas iesnieguma pamata. Attiecīgā modeļa mērķis ir nodrošināt iespējami efektīvu un vienkāršu valsts pārvaldes darbību. Vairākas iestādes mēģinājušas „apiet” šī modeļa piemērošanu, pieņemot lēmumu par prasījuma noraidīšanu pēc likumā noteiktā termiņa. Tomēr, reaģējot uz šo iestāžu rīcību, likumā tika paredzēts, ka iestāžu pēc noteiktā termiņa pieņemtajam nelabvēlīgajam lēmumam nav tiesisku seku, jo konkrētajā gadījumā jau ir spēkā klusējot pieņemtais lēmums, prasījumu apmierinot. Tomēr iestādēm likumā noteiktajos gadījumos ir tiesības ex officio atcelt savus, tostarp klusējot pieņemtus, lēmumus, ja pastāv noteiktie nosacījumi.
Itālijas tiesību sistēmā pastāv gadījumi, kad iestāžu klusēšana netiek definēta saskaņā ar kādu no iepriekš apskatītajiem modeļiem. Šādā situācijā personai ir tiesības pārsūdzēt pašu iestādes bezdarbību. Tiesai ir kompetence uzdot iestādei pieņemt lēmumu tiesas noteiktajā termiņā, iecelt komisāru, kas pieņems lēmumu klusējošās iestādes vietā, vai pat izlemt lietu pēc būtības, ja iestādei konkrētajā gadījumā nav rīcības brīvības vai tā ir samazināta līdz nullei. Personai tāpat ir tiesības lūgt kaitējuma atlīdzinājumu par iestādes bezdarbību.
Pastāv gadījumi, kad iestādei, lai pieņemtu lēmumu, ir nepieciešams iegūt kādas citas iestādes saskaņojumu vai atļauju. Likumā ir noteikts termiņš, kurā iestādei ir pienākums attiecīgo saskaņojumu vai atļauju sniegt. Ja iestāde nereaģē uz citas iestādes pieprasījumu likumā noteiktajā termiņā, attiecīgā atļauja vai saskaņojums ir atzīstams par saņemtu.
Rezumējot runātājs atzina, ka Itālijā ieviestie mehānismi darbojas efektīvi, aptverot visus iespējamos iestāžu klusēšanas gadījumus. Vienlaikus viņš atzīmēja, ka būtiski ir ne tikai noteikt efektīvus tiesiskās aizsardzības mehānismus, aizsargājot personu tiesības iestāžu klusēšanas gadījumā, bet arī apkarot pašu iestāžu klusēšanu, paaugstinot valsts pārvaldes kvalitatīvi.
Daloties ar Čehijas skatījumu uz iestāžu bezdarbību jeb klusēšanu, Barbara Poržīzkova (Barbara Pořízková) norādīja, ka parasti, ja iestāde nerīkojas, par attiecīgā jautājuma atrisināšanu ir atbildīga augstākstāvošā iestāde. Ja arī augstāka iestāde nerīkojas, nākamais solis ir vēršanās tiesā. Administratīvajā tiesā var vērsties ar divu veidu prasībām – par iestādes bezdarbību (inactivity action) un par iejaukšanos (interference action). Ar prasību par iestādes bezdarbību var lūgt tiesai uzlikt atbildīgajai iestādei pieņemt lēmumu pēc būtības. Tomēr ne visās situācijās šāds pieteikums būs iespējams, jo ne vienmēr iestādes darbība ir saistīta ar kāda lēmuma pieņemšanu. Augstākās Administratīvās tiesas Lielā palāta 2010.gadā nolēma, ka citus iestādes bezdarbības veidus (piemēram, datu nereģistrēšana zemesgrāmatā) var risināt ar prasību par iejaukšanos.
Ja tiesa atzīst, ka personas pieteikums par iestādes bezdarbību ir pamatots, tā uzdod iestādei pieņemt lēmumu saprātīgā termiņā. Tomēr Čehijas Administratīvā procesa likums neregulē administratīvo tiesu pieņemto nolēmumu izpildi. Ja iestāde labprātīgi nepilda tiesas spriedumu, personai ir iespēja sniegt pieteikumu par izpildi civiltiesiskajā kārtībā.
Interesants prakses piemērs saistībā ar prasību par bezdarbību ir Langera lieta, kurā tika vērtēta Čehijas Republikas prezidenta rīcība. Saskaņā ar Čehijas Konstitūciju Valsts prezidents ieceļ amatā tiesnešus no valdības sagatavotā tiesnešu amata kandidātu saraksta. 2005.gadā Valsts prezidents nolēma neiecelt amatā tos kandidātus, kuri vēl nebija sasnieguši 30 gadu vecumu. Lai gan tobrīd spēkā esošajos normatīvajos aktos patiešām bija noteikts 30 gadu vecuma slieksnis jaunajiem tiesnešiem, tomēr attiecībā uz šo kandidātu sarakstu vēl bija piemērojams iepriekš normatīvajos aktos paredzētais vecuma slieksnis – 25 gadi. Viens no tiesneša amata kandidātiem, kas minēto iemeslu dēļ netika apstiprināts amatā, vērsās tiesā ar pieteikumu par Valsts prezidenta bezdarbību.
Augstākā Administratīvā tiesa nolēma, ka, ieceļot tiesnešus amatā, Valsts prezidents rīkojas publisko tiesību jomā, tādēļ pielīdzināms iestādei, un viņam ir saistoši likumā noteiktie nosacījumi kandidātu iecelšanai. Tādēļ Valsts prezidents tiesnešu kandidātu iecelšanas procesā nevar palikt neaktīvs. Savukārt tiesneša amata kandidātam, lai arī nav tiesību prasīt iecelšanu tiesneša amatā, tomēr ir tiesības uz taisnīgu attieksmi un pamatotu lēmumu arī atteikuma gadījumā.
Vienlaikus atzīmējams, ka, ņemot vērā, ka tiesai nebija kompetences aizstāt Valsts prezidenta lēmumu, attiecīgais spriedums kļuva – kā pati tiesa to formulējusi – par „morālu aicinājumu”. No minētā secināms, ka, lai gan prasība par bezdarbību parasti tiek atzīta par iedarbīgu līdzekli, tas tomēr nav universāls līdzeklis aizsardzībai pret visu veidu administratīvo klusēšanu.
Gadījumos, kad iestādei saskaņā ar likumu ir pienākums rīkoties vai uzsākt administratīvo procesu ex officio, bet tas netiek darīts, personai ir tiesības vērsties tiesā ar prasību par iejaukšanos. Ja tiesa atzīst šādu prasību par pamatotu, tā nosaka, ka iestādes administratīvā procesa neuzsākšana ex officio ir nelikumīga, kā arī uzdod attiecīgo procesu uzsākt. Piemēram, Augstākās Administratīvās tiesas Lielā palāta atzina, ka gadījumā, ja personas tiesības tiek aizskartas ar būvvaldes bezdarbību, nepamatoti neuzsākot procedūru par patvaļīgas būvniecības seku novēršanu, var vērsties tiesā ar prasību par iejaukšanos. Tomēr šādam pieteikumam pastāv arī ierobežojumi – to var iesniegt tikai tad, ja iestādes pienākums rīkoties ex officio ir tieši paredzēts normatīvajos aktos.
Francijas pārstāvis Īvs Gunēns (Yves Gounin) iepazīstināja ar pieredzi administratīvās klusēšanas kontroles jomā un ietekmi, ko radījusi pāreja no administratīvās klusēšanas negatīvā modeļa uz administratīvās klusēšanas pozitīvo modeli kā vispārējo principu.
Francijas tiesību sistēmā administratīvās klusēšanas negatīvais modelis, kas noteic, ka iestāžu klusēšana ir atzīstama par prasījuma noraidīšanu, atsevišķās tiesību jomās parādījās jau 19.gadsimta vidū. Laika gaitā attiecīgā principa piemērošana ievērojami paplašinājusies, paredzot to arī vairākos citos normatīvajos aktos un tiesību jomās. Ar 1969.gada lēmumu Francijas Konstitucionālā padome atzina administratīvās klusēšanas negatīvo modeli par vispārēju principu attiecībā uz visiem iestāžu pieņemtajiem lēmumiem neatkarīgi no tā, vai tas ir tieši paredzēts attiecīgajos normatīvajos aktos, vienlaikus nosakot, ka jebkādas atkāpes no šī principa ir tieši jāparedz likumā. Visbeidzot, klusēšanas negatīvais modelis kā vispārējs princips tika paredzēts 2000.gada 12. aprīļa likumā „Par pilsoņu tiesībām attiecībās ar valsts pārvaldi”, nosakot, ka iestāžu klusēšana jeb bezdarbība, divu mēnešu laikā neizlemjot personas prasījumu, ir atzīstama par prasījuma noraidīšanu. Likumā tāpat tika paredzēts, ka atkāpes no tā var tikt paredzētas tikai ar Valsts padomes dekrētu.
Klusēšanas negatīvais modelis tika uzskatīts par efektīvu līdzekli cīņai ar iestāžu bezdarbību, jo tas nodrošināja personām pārsūdzības tiesības, kas citā situācijā nebūtu iespējams, jo personām nebija tiesību vērties tiesā par iestāžu klusēšanu kā tādu. Tiesa, izskatot šādu prasījumu par klusējot pieņemtu atteikumu, varēja uzdot iestādei izskatīt prasījumu pēc būtības tiesas noteiktajā termiņā vai pat uzlikt pienākumu izdot personai labvēlīgu lēmumu. Tiesai tāpat bija kompetence uzlikt iestādei soda naudu.
Tomēr laika gaitā Francija saskārās ar ieviestā vispārējā principa negatīvo pusi. Iestādes, resursu trūkuma dēļ nespējot tikt galā ar pieaugošu personu iesniegumu skaitu (īpaši imigrācijas un patvēruma, būvniecības un sociālās palīdzības jomā), arvien biežāk apzināti izvēlējās nereaģēt uz personu iesniegumiem tā vietā, lai pieņemtu pamatotu lēmumu likumā noteiktajā kārtībā. Principa piemērošana kļuva par šķērsli normālam administratīvajam procesam iestādē arī tajos gadījumos, kad lietas sarežģītu apstākļu dēļ lēmuma pieņemšanai bija nepieciešams ilgāks laiks. Tādējādi administratīvās klusēšanas negatīvais modelis tā vietā, lai efektīvi aizsargātu personu tiesības pret iestāžu bezdarbību, faktiski šo bezdarbību veicināja un personas bija spiestas vērsties tiesā, kas ievērojami paildzināja procesu un noslogoja tiesu sistēmu.
Šo sarežģījumu dēļ tika paredzēti arvien jauni izņēmumi no vispārējā principa, kas rezultējās sadrumstalotā un neefektīvā regulējumā. 2013.gadā likumdevējs krasi mainīja piemērojamo sistēmu, par vispārēju principu nosakot pretēju principu – administratīvās klusēšanas pozitīvo modeli jeb principu „klusēšana – piekrišana”. Attiecīgais princips tika ieviests ar grozījumiem likumā „Par pilsoņu tiesībām attiecībās ar valsts pārvaldi”, nosakot, ka personas prasījuma neizlemšana divu mēnešu laikā ir atzīstama par prasījuma apmierināšanu.
Lai arī attiecīgo principu atzina par vispārēju principu, tika konstatētas vairākas jomas, uz kurām to nevarēja attiecināt, un tika paredzēti vairāki izņēmumi un atkāpes no šī principa. Piemēram, pozitīvais klusēšanas modelis nav attiecināms uz situācijām, ja netiek pieņemts individuāls lēmums, ja lēmumā tiek noteiktas finansiāla rakstura attiecības (izņemot sociālās aizsardzības jomu), ja lēmums ir saistīts ar valsts drošības, konstitucionālo brīvību un sabiedriskās kārtības aizsardzības jautājumiem. Atsevišķos gadījumos tika saglabāts arī administratīvās klusēšanas negatīvais modelis.
Lai arī jaunajai sistēmai, kas noteica pozitīvo klusēšanas modeli par vispārējo principu, tika veltīta plaša kritika daudzu izņēmumu un atkāpju dēļ, kopumā tā ir vērtējama pozitīvi. Tika rasts līdzsvars starp valsts un sabiedrības interesēm. Iestādes ir mudinātas vienkāršot un paātrināt administratīvos procesus, pieņemot pamatotus lēmumus likumā noteikto divu mēnešu laikā. Savukārt izņēmumiem no vispārējā principa ir leģitīms mērķis, kas pamatots ar juridiskiem, sabiedrības interešu vai labas pārvaldības aizsardzības apsvērumiem, kas kopumā nodrošina līdzsvarotu valsts pārvaldes sistēmu.
Portugāles pārstāve Suzāna Marija Kalvu Loreiru Tavāreša da Silva (Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva) iepazīstināja ar tiesiskās aizsardzības līdzekļiem administratīvās klusēšanas gadījumā. Portugāles tiesību sistēmā ilgstoši tika paredzēts administratīvās klusēšanas negatīvais modelis kā vispārējs princips. Personai bija tiesības pārsūdzēt klusējot pieņemtu atteikumu tiesā, kas vērtēja lēmuma tiesiskumu. Tomēr kopš 2015.gada Portugāles Administratīvā procesa likumā šāds modelis vairs nepastāv.
Administratīvās klusēšanas pozitīvais modelis Portugālē pastāv atsevišķos likumā noteiktos gadījumos. Piemēram, pastāv „nulles licencēšanas tiesiskais režīms”, saskaņā ar ko persona, izmantojot elektronisko platformu, paziņo par savu nodomu uzsākt saimniecisko darbību, apliecinot, ka ir informēta par visiem pienākumiem. Iestādei 30 dienu laikā ir jāpieņem lēmums saistībā ar minēto paziņojumu. Ja iestāde šādu lēmumu nepieņem, tiek atzīts, ka iestāde paziņojumam neiebilst, un persona var uzsākt saimniecisko darbību.
Administratīvās klusēšanas pozitīvais modelis paredzēts arī gadījumā, ja persona vēršas iestādē ar lūgumu izsniegt tai atļauju saistībā ar pilsētvides jautājumiem, bet iestāde likumā noteiktajā termiņā nereaģē uz personas lūgumu. Personai šādā gadījumā ir tiesības vērsties tiesā ar lūgumu uzlikt iestādei pienākumu pieņemt lēmumu. Tiesa nosaka šāda lēmuma pieņemšanas termiņu (ne īsāku par 30 dienām), kā arī uzliek iestādei soda naudu. Gadījumā, ja iestāde nepieņem lēmumu arī tiesas noteiktajā termiņā, tiek uzskatīts, ka personai atļauja ir piešķirta.
Citos gadījumos personai ir tiesības vērties tiesā par iestādes bezdarbību, ja no likuma skaidri izriet, ka iestādei attiecīgajā gadījumā bija jāpieņem lēmums. Tiesa, izskatot personas sūdzību, var uzlikt iestādei pienākumu veikt konkrētu darbību vai pieņemt lēmumu. Gadījumā, ja iestādei attiecīgajā jautājumā ir rīcības brīvība, tiesa spriedumā paredz, ka iestādei ir jāpieņem lēmums tiesas noteiktajā termiņā. Savukārt, ja iestādei lēmuma pieņemšanā nav paredzēta rīcības brīvība vai tā ir samazināta līdz nullei, tiesa spriedumā var noteikt lēmuma saturu un lēmuma izdošanas termiņu, kas iestādei ir jāņem vērā.
Iskra Aleksandrova (Iskra Aleksandrova) norādīja, ka Bulgārijas tiesību sistēmā pastāv gan negatīvais, gan pozitīvais administratīvās klusēšanas modelis. Par plašāk izmantotu atzīstams negatīvais modelis jeb prasījuma noraidīšana iestādes klusēšanas gadījumā, kas kalpo kā mehānisms personu tiesību aizsardzībai pret iestāžu bezdarbību. Saskaņā ar Augstākās Administratīvās tiesas pastāvīgo judikatūru šāds klusējot pieņemtais atteikums ir pielīdzināms administratīvajam aktam.
Lai iestādes klusēšanu varētu atzīt par klusējot pieņemtu prasījuma noraidīšanu, ir nepieciešams konstatēt trīs kumulatīvus elementus.
Vispirms ir jākonstatē personas iesniegums vai prasījums iestādei, kas iezīmē administratīvā procesa uzsākšanu iestādē. Saskaņā ar Augstākās Administratīvās tiesas pastāvīgo judikatūru šādam iesniegumam jābūt iesniegtam kompetentā iestādē. Ja persona ir vērsusies iestādē, kas nav kompetenta izskatīt attiecīgo jautājumu un pieņemt lēmumu, arī tās klusēšana nav pielīdzināma prasījuma noraidīšanai.
Otrs kumulatīvais elements ir procesuālā termiņa esība, kurā iestādei ir jārīkojas vai jāpieņem attiecīgais lēmums. Kā trešo elementu ir jākonstatē, ka likumā noteiktais termiņš ir beidzies un iestāde nav reaģējusi uz personas prasījumu.
Bulgārijas tiesību sistēmā termiņi, kuros iestādēm ir jāpieņem lēmums, ir noteikti speciālajos tiesību aktos. Ja speciālais regulējums šādu termiņu neparedz, ir piemērojams Administratīvā procesa likuma vispārējais regulējums. Tas noteic, ka iestādei jāpieņem lēmums 14 dienu laikā no administratīvā procesa uzsākšanas, 7 dienu laikā – ja likums nosaka specifiskas tiesības, 1 mēneša laikā – ja lēmums skar trešās personas intereses, savukārt koleģiāla lēmuma gadījumā – 1 vai 6 mēnešu laikā. Likumā noteiktajos gadījumos minētie termiņi var tikt pagarināti. Ja pieteikums iesniegts nekompetentai iestādei, tā šo pieteikumu pārsūta pēc piekritības, un termiņš tiek rēķināts no dienas, kad kompetentā iestāde to ir saņēmusi.
Iestādes klusējot pieņemtu atteikumu personai ir tiesības pārsūdzēt tiesā. Tiesa izvērtē lēmuma tiesiskumu, pārbaudot visus faktiskos un tiesiskos apstākļus. Ja saskaņā ar normatīvajiem aktiem atteikuma vai prasījuma noraidījuma gadījumā ir nepieciešams pieņemt pamatotu lēmumu, tiesa netiešo atteikumu atceļ un nodod lietu atpakaļ iestādei pamatota lēmuma pieņemšanai. Iestādei ir iespēja pieņemt pamatotu lēmumu arī tiesvedības laikā, šādā gadījumā tiesa turpina vērtēt lēmuma pamatojuma tiesiskumu.
Iestāžu administratīvās klusēšanas pozitīvais modelis pastāv tikai atsevišķos likumos īpaši paredzētos gadījumos. Šāds klusējot pieņemtais lēmums nevar radīt pienākumus un ietekmēt citu trešo personu, izņemot prasītāju, likumīgās tiesības un intereses.
Beļģijas pārstāvis Ēriks Tibo (Eric Thibaut) savā ziņojumā norādīja, ka Beļģija ir federatīva valsts, tajā ir deviņi likumdevēji un attiecīgi arī deviņas valdības. Tādējādi Beļģija saskaras ar sarežģījumiem varas dalīšanā. Tāpēc ir grūti arī sniegt vienotu ieskatu valsts tiesību sistēmā un regulējumā saistībā ar iestāžu klusēšanu, jo normatīvie akti paredz atšķirīgus modeļus un noteikumus.
Beļģijas Valsts padomes likums paredz – ja administratīvajai iestādei ir jāpieņem lēmums, bet tas nav pieņemts četru mēnešu laikā no dienas, kad ieinteresētā persona tai nosūtījusi oficiālu prasību pieņemt lēmumu, iestādes klusēšanu pielīdzina pieteikuma noraidīšanas lēmumam. Šī norma neskar speciālos noteikumus, kas nosaka citu termiņu lēmumu pieņemšanai vai kas administratīvās iestādes klusēšanai noteic atšķirīgas sekas. Beļģijas tiesību sistēmai kopumā raksturīgāks ir administratīvās klusēšanas negatīvais modelis. Tomēr atsevišķos normatīvajos aktos ir paredzēts arī administratīvās klusēšanas pozitīvais modelis.
Iestādes klusējot pieņemtu lēmumu personai ir tiesības pārsūdzēt. Valsts padomes Administratīvās tiesvedības nodaļa (Section du contentieux administratif du Conseil d’État), izvērtējot šādu klusējot pieņemtu lēmumu, var to atcelt, nosakot iestādei soda naudu. Valsts padomei ir kompetence uzdot iestādei pieņemt jaunu lēmumu noteiktajā termiņā vai norādīt pasākumus vai darbības, kas jāveic, lai novērstu nelikumības, kuru dēļ lēmums atcelts. Atsevišķos gadījumos Valsts padomei ir arī tiesības ar spriedumu aizstāt iestādes lēmumu.
Paneļdiskusiju ietvaros tika akcentēts, ka iestāžu klusēšana var radīt dažādas tiesiskās sekas. Proti, iestāžu klusēšanu var uzskatīt par klusējot pieņemtu prasījuma noraidīšanu vai klusēšanu var atzīt arī par prasījuma apmierināšanu. Lielākajā daļā nacionālo tiesību sistēmu pastāv abi minētie klusēšanas modeļi vai vismaz kāds no tiem. Dažas valstis tāpat paredz personu tiesības vērsties pret iestāžu klusēšanu kā bezdarbību. Diskusijā atklājās, ka dalībvalstu izpratnē par iestāžu klusēšanas institūtu ir daudzas kopīgas iezīmes, tomēr plašākās sarunas raisījās tieši par atšķirīgo – personas tiesību aizsardzības kārtību iestādes klusēšanas gadījumā.
Rīgā organizētajam ACA-Europe asociācijas semināram ir nozīmīga loma Eiropas valstu augstāko administratīvo tiesu dialogā un sadarbībā. Seminārā raisītās diskusijas ir unikāls instruments un iespēja dalībvalstīm dalīties to labajā praksē un pieredzē, lai pilnveidotu un attīstītu administratīvo tiesu darbu Eiropā.
QR
